Zgodnie z art. 10 prawa oświatowego do zadań organu prowadzącego (a więc m.in. jednostki samorządu terytorialnego), za które ponosi on odpowiedzialność, należą w szczególności:
  • zapewnienie warunków działania placówki,
  • wykonywanie niezbędnych remontów i inwestycji,
  • obsługa i administracja,
  • wyposażenie w pomoce dydaktyczne i sprzęt,
  • podejmowanie czynności z zakresu prawa pracy wobec dyrektora,
  • informowanie o miejscach bezpłatnych usług stomatologicznych dla uczniów.
Pojęcie odpowiedzialności za działalność szkoły jest jednak w przepisie sformułowana szeroko i nie sprowadza się wyłącznie do wymienionych punktów, co w praktyce powoduje wiele problemów. Trudno bowiem wymagać od organu prowadzącego, aby realizował zadania dydaktyczne, opiekuńcze czy wychowawcze – te zawsze należą do dyrektora szkoły i podległych mu nauczycieli. Z drugiej strony przepis wyraźnie wskazuje, że adresatem obowiązków wyszczególnionych w art. 10 jest przede wszystkim organ prowadzący. Bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła stanowi wyodrębnioną organizacyjnie jednostkę zarządzaną przez dyrektora, który kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz wypełnia określone zadania (art. 68 prawa oświatowego).
Niezbędne naprawy
Szczególne problemy wiążą się z przeprowadzaniem remontów – to zadanie bardzo często i bardzo chętnie samorządy przekazują do realizacji dyrektorom. Nie jest to jednak działanie prawidłowe. Ponieważ szkoła nie ma osobowości prawnej. Mienie, w które została wyposażona, w sensie prawa cywilnego przysługuje organowi prowadzącemu, wobec czego nie jest niczym zaskakującym pozostawienie zadania wykonywania remontów obiektów szkolnych organowi prowadzącemu, a nie dyrektorom szkół. W tym przypadku można wysnuć wniosek, że intencją ustawodawcy było zobowiązanie organów prowadzących do przeprowadzania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność stosownych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na remonty i budowę obiektów szkolnych oraz zawieranie umów w tych sprawach. Dyrektorzy jako kierownicy jednostek niesamodzielnych mogą co najwyżej działać na podstawie wyraźnego upoważnienia (pełnomocnictwa) od organu prowadzącego. [ramka] Powstaje jednak pytanie, czy organ prowadzący może np. udzielić pełnomocnictwa dyrektorom do gospodarowania mieniem komunalnym szkoły m.in. w zakresie usuwania awarii i wykonywania remontów oraz wyłaniania wykonawców i podpisywania z nimi umów i w taki sposób uchylić się od odpowiedzialności za złe warunki techniczne w placówce? Sprawę o podobnym stanie faktycznym badał WSA w Opolu w wyroku 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 3/20).
Umowa cywilnoprawna
W kontekście zadań dyrektora warto podkreślić, że ani prawo oświatowe, ani Karta nauczyciela nie dają dyrektorowi szkoły prawa do zawierania w imieniu tej jednostki umów cywilnoprawnych (regulowanych przepisami kodeksu cywilnego). Placówki oświatowe bowiem nie mają podmiotowości cywilnoprawnej, a zatem także możliwości występowania jako strona takich umów, jak np. umowa o dzieło, roboty budowlane czy sprzedaży. Tę konieczną podmiotowość posiada tylko organ prowadzący. Oczywiście można niejako dorozumiewać pełnomocnictwo dyrektora do zawierania umów w zakresie dysponowania przez niego środkami finansowymi przyznanymi mu w zatwierdzonym planie finansowym, gdyż bez pewnego marginesu niezależności działalność szkoły lub placówki byłaby de facto sparaliżowana, jednak w zasadzie należy wymagać, aby organ prowadzący wydał dyrektorowi dokument pełnomocnictwa upoważniający go do zawierania umów prawa cywilnego.
Chodziło o spór, kto powinien zapewnić właściwy stan sanitarno-techniczny łazienek i toalet dla uczniów. Nadzór sanitarny zwrócił się o to do gminy jako organu prowadzącego placówkę, ta zaś uznała, że to nie ona jest podmiotem odpowiadającym za stan szkoły, i decyzja powinna być skierowana do jej dyrektora. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że z art. 10 prawa oświatowego wynika, iż szkoła, do której uczęszczają uczniowie, powinna być w odpowiednim stanie techniczno-sanitarnym, o co ma zadbać organ prowadzący. Bez znaczenia przy tym jest powierzenie zarządzania szkołą dyrektorowi, gdyż to nie on odpowiada za te zadania. WSA wskazał, że dyrektor jest jedynie podmiotem administrującym daną jednostką oświatową, a jego obowiązki, powierzone prawem oświatowym, jak również wynikające z wewnętrznego regulaminu placówki, nie wyłączają obowiązków spoczywających na podmiocie prowadzącym.
WAŻNE Jeśli dyrektor szkoły ma upoważnienie samorządu, może przygotowywać zapytania ofertowe, przeprowadzać konkursy o zamówienie publiczne i wyłaniać wykonawców. Ale we wszelkich umowach zawsze będzie figurować organ prowadzący i to on będzie stroną w takich postępowaniach
Samorządy bronią się też przed odpowiedzialnością za utrzymanie szkoły we właściwym stanie technicznym, dążąc do oddania jej budynku w trwały zarząd. Przypomnijmy: jest to forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, z czym wiąże się m.in. prawo korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Trwały zarząd ustanawiany jest na czas oznaczony lub nie, ale zawsze na wniosek jednostki organizacyjnej. Oznacza to, że bez wniosku dyrektora samorząd nie może podjąć decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Nie jest też możliwe ustanowienie go wbrew woli szkoły. Gdyby więc uznać, że oddanie budynku szkoły w trwały zarząd zwalnia gminę z odpowiedzialności za jej funkcjonowanie (także za stan techniczno-sanitarny), doszłoby do sprzeczności z zadaniami, które zostały nałożone na JST przez art. 10 prawa oświatowego. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek zachowania przez organ prowadzący budynku szkoły w odpowiednim stanie techniczno-sanitarnym. Także w tym przypadku nie ma znaczenia powierzenie zarządzania szkołą jej dyrektorowi.
Obsługa administracyjna, finansowa i prawna
Kolejnym zadaniem organu prowadzącego jest zapewnienie obsługi administracyjnej szkoły. Nie oznacza to jednak, że JST ma obowiązek sam przejąć tę obsługę i zarządzać szkołą. Chodzi tu raczej o wykonywanie czynności prawnych oraz faktycznych, w wyniku których podległa jednostka będzie posiadać organy lub pracowników zdolnych do zarządzania sprawami szkoły oraz wspomaganie jej w tym, czego nie jest w stanie realizować we własnym zakresie, np. z powodu ograniczonych zasobów kadrowych czy materialnych.
Artykuł 10 ust. 1 pkt 4 prawa oświatowego należy także rozumieć jako zobowiązanie organu prowadzącego do zorganizowania własnego aparatu pomocniczego w taki sposób, aby szkoła była w odpowiedni sposób obsługiwana. Zadanie to najczęściej jest realizowane albo przez tworzenie centrów usług wspólnych, albo odpowiednich komórek w gminie zajmujących się jedynie księgowością szkół.
Pojęcie obsługi administracyjnej obejmuje również obsługę prawną. W praktyce i tak szkoły najczęściej korzystają ze wsparcia obsługi prawnej zapewnianej przez organ prowadzący – może ją zapewniać wyspecjalizowany pracownik urzędu (przede wszystkim radca prawny) lub prawnik obsługujący organ prowadzący w ramach umowy zawartej w trybie p.z.p.
Przez obsługę administracyjną, finansową i gospodarczą organu prowadzącego na rzecz szkoły należy też rozumieć określone czynności organizatorskie. Przykładowo stworzenie i obsadzenie odpowiednich stanowisk pracy w strukturze organizacyjnej, jak np. intendenta, kasjera czy też kierownika administracyjno-gospodarczego, a także zawarcie umów z podmiotami zewnętrznymi – jak choćby powierzenie prowadzenia ksiąg rachunkowych szkoły lub placówki osobie mającej uprawnienia określone w przepisach o rachunkowości.
Finanse
Choć to organ prowadzący zapewnia środki na działalność szkoły, to jednak odpowiedzialność za to, jak są one rozdysponowywane, spada na dyrektora, ponieważ to on ponosi konsekwencje przekroczenia limitu planowanych wydatków. Nie ma jednak możliwości postawienia dyrektorowi zarzutu nieosiągnięcia planowanego poziomu dochodów, ponieważ szkoły nie są jednostkami prowadzącymi działalność gospodarczą.
Warto zauważyć, że dysponowanie środkami oznacza prawo dyrektora do wydawania polecenia ich przekazania określonemu podmiotowi bądź przyjmowania dochodów na rachunek placówki. Dyrektor może mieć uprawnienie do uruchamiania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku szkoły lub placówki w formie bezgotówkowej lub pobranych do kasy w formie gotówkowej. Powinien jednak ustalić system kontroli zarządczej, m.in. ustalić na piśmie obowiązki poszczególnych pracowników w zakresie wykonywania gospodarki finansowej szkoły (np. kto kontroluje lub podpisuje jakie dokumenty, kto dokonuje wypłat z kasy).
Co istotne, samorząd może mieć zupełnie inny pomysł na obsługę finansową prowadzonych przez siebie placówek oświatowych. Może np. postanowić o utworzeniu w gminie tzw. jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej dla wszystkich szkół, a także przedszkoli. W takim przypadku kierownik nowej jednostki będzie uprawniony do obracania środkami przydzielonymi na potrzeby obsługiwanych szkół, a dyrektorzy placówek będą jedynie mogli domagać się od niego dokonania odpowiedniej operacji gospodarczej.
Pomoce dydaktyczne
Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 prawa oświatowego samorząd, który oddaje do użytku nową szkołę, jest obowiązany zapewnić jej odpowiednie wyposażenie w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych oraz przeprowadzania egzaminów i wykonywania innych zadań statutowych. W późniejszym czasie zaopatrzenie w pomoce dydaktyczne i sprzęt może, choć oczywiście nie musi, być realizowane przez dyrektorów szkół, gdyż to oni najlepiej się orientują w potrzebach kierowanych przez siebie jednostek. Jednak takie działania muszą mieć umocowanie w upoważnieniach pisemnych udzielony im przez organy prowadzące. Przy czym takie upoważnienia nie zdejmują z organów prowadzących pełnej odpowiedzialności prawnej za taki poziom finansowania wydatków szkół i placówek, który zapewni wyposażenie szkolne na poziomie odpowiednim do zadań ustawowych i statutowych tych jednostek. ©℗
Podsumowanie
Choć obowiązki organu prowadzącego i dyrektora szkoły często wydają się tożsame, należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że tożsame nie są. Dyrektorzy placówek oświatowych dysponują bowiem mniejszymi uprawnieniami niż organy prowadzące, co przekłada się jednocześnie na ich mniejszą odpowiedzialność. Zdarza się, że organy prowadzące, choć są do określonych zadań zobowiązane, przerzucają je wraz z odpowiedzialnością za ich wykonanie na dyrektorów szkół, a ci z kolei nieświadomi, że nie mają odpowiedniego upoważnienia – przyjmują je na siebie. Jest to działanie absolutnie niedopuszczalne, co potwierdzają wyroki sądów. To, że przepis wskazujący dane zadanie wynikające czy to z art. 10 czy 68 prawa oświatowego, czy z art. 7 Karty nauczyciela literalnie brzmi podobnie – nie znaczy to wcale, że zakres tych zadań jest taki sam. Organowi prowadzącemu co do zasady powierzono szerszy zakres zadań, jako że jest on podmiotem prawa cywilnego i może np. zawierać różne umowy cywilnoprawne. Obowiązki dyrektorów są zawężone jedynie do tych zadań, które mogą wykonać tylko oni.
Podstawa prawna:
art. 10 i art. 68 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 762)