Wolny rynek w przewozach autobusowych się nie sprawdził – mówił przed rokiem Jerzy Szmit, ówczesny wiceminister infrastruktury i budownictwa. Tłumaczył, że prywatni przewoźnicy są zainteresowani obsługą tylko tych linii, na których da się zarobić, a nierentowne wolą likwidować. W efekcie coraz więcej miejscowości w Polsce jest pozbawionych jakiejkolwiek publicznej komunikacji. Receptą ma być nowelizacja ustawy o publicznym transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2136 ze zm.), która właśnie została skierowana do konsultacji.

Co mają określać plany transportowe

Co mają określać plany transportowe

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Mogą, nie muszą

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 12 ust. 1 samorządy są zobligowane określić plany transportowe obejmujące sieć komunikacyjną niezbędną do zaspokojenia potrzeb przewozowych społeczności na obszarze właściwości organizatora (gminy, powiatu lub województwa). W domyśle plany mają uwzględniać linie również tam, gdzie obecnie mieszkańcy nie mają dostępu do żadnej formy publicznego transportu zbiorowego. Wszystko po to, by połączyć trasy dochodowe z niedochodowymi w pakiety, a następnie zorganizować zamówienia na ich obsługę. Od 1 stycznia 2019 r. tylko firma wybrana w ramach postępowania przetargowego bądź o udzielenie koncesji będzie mogła wykonywać przewozy osób na liniach regularnych.

Jednak uważna lektura przepisów przejściowych pokazuje, że samorządy w planach transportowych wcale nie będą musiały uwzględniać linii do miejscowości wykluczonych komunikacyjnie. Projektowany art. 8 ust. 1 stanowi, że samorządy do 31 maja tego roku są zobowiązane przygotować plany „w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”, ale uwzględniające co najmniej wykaz linii komunikacyjnych obsługiwanych 1 czerwca 2017 r.

Innymi słowy, z jednej strony projektodawca wymaga od samorządów likwidowania białych plam, a z drugiej daje możliwość zorganizowania transportu publicznego po staremu.

– Znając specyfikę funkcjonowania samorządów, zwłaszcza małych, spodziewam się, że większość z nich wybierze drogę na skróty i zrobi tylko tyle, ile musi. A więc po prostu opracuje plany odzwierciedlające stan obecny – mówi mec. Piotr Szwechłowicz, specjalizujący się w publicznym transporcie zbiorowym. – Jeśli ustawa nie będzie przewidywać instrumentu mobilizującego do usuwania białych plam, to w najlepszym razie utrwali się status quo – dodaje.

Zdaniem Grzegorza Kubalskiego ze Związku Powiatów Polskich projekt stwarza szansę na likwidację białych plam, ale bez gwarancji, że tak się rzeczywiście stanie. – Teraz przepisy wymagają zapewnienia połączeń pomiędzy miastami powiatowymi a stolicą województwa oraz pomiędzy sąsiednimi miastami powiatowymi. Sposób ukształtowania sieci publicznego transportu zbiorowego w pozostałym zakresie będzie odzwierciedleniem potrzeb zgłaszanych przez mieszkańców i realnych możliwości finansowych. Likwidację białych plam zapewniłoby przyznanie dodatkowych środków na sfinansowanie przewozów na nierentownych liniach, a tego projekt nie przewiduje – mówi prawnik.

Jego zdaniem minimalny wymóg, by w planach znalazły się już istniejące linie, jest wyraźnym ukłonem wobec funkcjonujących dziś na rynku przewoźników komercyjnych. Projekt nowelizacji przewiduje bowiem wygaszenie dotychczasowych licencji firmom, które wykonują przewozy na podstawie tzw. potwierdzenia zgłoszenia. Jako że od nowego roku zostaną oni wykluczeni z rynku (transportem osób będą zajmować się tylko te podmioty, które podpiszą umowy z samorządami), to art. 8 ust. 1 – jak podkreśla Grzegorz Kubalski – jest dla nich korzystny.

– Mają gwarancję, że żadna z funkcjonujących we wskazanym dniu linii nie zostanie zlikwidowana. Oczywiście wszyscy nie będą mogli wygrać, ale przynajmniej będą mieli szansę stanąć do przetargu. Dodatkowo znaczenie miała obawa prawodawcy, że samorząd może określić sieć połączeń jeszcze uboższą niż obecnie. Tyle że wcale nie musiałoby to oznaczać pogorszenia obsługi komunikacyjnej mieszkańców – tłumaczy.

Eksperci przyznają, że oblig utrzymania wszystkich istniejących linii nie zawsze będzie racjonalny. Zwłaszcza wtedy, gdy trasy się pokrywają.

– Wyobraźmy sobie, że obecnie istnieją dwie linie. Pierwsza z miejscowości A przez B do C, oraz druga: z miejscowości B przez C do D. Samorząd nie może takich linii nie uwzględnić w planie transportowym i po prostu zastąpić je jedną linią jeżdżącą z miejscowości A przez B i C do D. Nie wiem, czy taki był zamiar projektodawców, ale takie będą konsekwencje tego przepisu – zwraca uwagę mec. Szwechłowicz.

Ukłon w stronę samorządów

Jednak zdaniem przewoźników przepis przejściowy został stworzony wyraźnie pod samorządy i firmy, w których JST mają udziały lub które są powiązane z lokalnymi władzami.

– Zapis o uwzględnieniu w nowo utworzonych planach transportowych co najmniej linii obsługiwanych 1 czerwca 2017 r. pokazuje, jak przejąć rynek prywatnych przewoźników i rozdzielić go w przetargach według własnego uznania. To, co przez 20 lat wolnego rynku zbudowaliśmy jako przewoźnicy, zostanie nam zabrane i wręczone wybrańcom – oburza się Dariusz Tarnawski, prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przewoźników Osób.

– Mityczne białe plamy do zlikwidowania to jedna z wielu kotar, która właśnie opadła i odsłoniła nieuczciwe zamiary. Ustawowa sugestia, że nie trzeba organizować transportu tam, gdzie go nie ma, powoduje, że w ogóle wprowadzanie jakiejkolwiek ustawy nie ma sensu. Nieudacznicy, nieumiejący funkcjonować w warunkach rynkowych, lobbują za rozwiązaniami, dzięki którym zlikwidują konkurencję. 95 proc. polskich firm zniknie z rynku, a transport będzie taki, jaki był. Oczywiście dużo mniej efektywny i dużo droższy, bo do tego prowadzi brak realnej konkurencji – dodaje Dariusz Tarnawski.

Zdaniem mec. Szwechłowicza diagnoza postawiona przez przewoźników jest trafna. Jego zdaniem świadczą o tym nie tylko przepisy przejściowe, ale też pozostałe propozycje zawarte w projekcie.

– Na przykład planowane preferencje dla podmiotów już operujących na danym terenie czy zakaz stosowania wieku taboru jako kryterium wyboru przewoźnika. Mamy więc do czynienia z próbą wyeliminowania konkurencji przy jednoczesnym braku realizacji zasadniczego celu, jakim jest zapewnienie przewozów tam, gdzie z powodu ich nierentowności aktualnie nic nie jeździ – ocenia radca prawny.

Tymczasem, jak tłumaczy Szymon Huptyś, rzecznik prasowy Ministerstwa Infrastruktury, art. 8 projektu ma na celu uwzględnienie w planach transportowych jak najgęstszej siatki połączeń komunikacyjnych, z ujęciem linii regularnych realizowanych w czasie roku szkolnego.

Resort najwyraźniej zdaje sobie sprawę, że wobec narzucenia tak krótkiego czasu na sporządzenie planów i nałożenia tego obowiązku na samorządy, które do tej pory były z niego zwolnione, mogłoby się okazać, że od nowego roku uprawnienia przewoźników komercyjnych powygasają, a samorządy nie zdążą z opracowaniem planów i przeprowadzeniem zamówień.

Nierealne terminy

Inna sprawa, że już teraz te terminy wydają się nierealne. Po pierwsze dlatego, że informacja o zamiarze przeprowadzenia postępowania musi być opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE na rok przez rozpoczęciem przetargu.

Po drugie z uwagi na trudności, które przy przygotowaniu planów napotkają samorządy. Czekają je bowiem kosztowne i czasochłonne badania, bez których o sporządzeniu planów według kryteriów ustawodawcy nie może być mowy. Wymagane będzie bowiem m.in. zebranie danych dotyczących potrzeb przewozowych i szeroko rozumianej jakości realizowanych usług, a także informacji o potokach pasażerskich i rentowności przewozów.

Zwłaszcza te ostatnie mogą być trudne do pozyskania, bo, jak przekonują eksperci, są to najpilniej strzeżone tajemnice handlowe przewoźników. Samorządy musiałyby zatem zamówić zewnętrzne badania. A to oznacza spore wydatki.

– Rzetelne przeprowadzenie badań wielkości popytu i symulacja rentowności połączeń to koszt – w zależności od wielkości oferty przewozowej w danej jednostce samorządu terytorialnego – od 10 do 40 tys. zł netto dla gminy wiejskiej i od 40 do 120 tys. zł netto dla powiatu – wskazuje Marcin Gromadzki z Public Transport Consulting.

Zaznacza przy tym, że znacznie trudniejsza jest analiza potrzeb przewozowych. W tym przypadku samorządy nie mogą ograniczyć się do ustalenia, ile osób korzysta z transportu zbiorowego na ich terenie. Muszą również uwzględnić liczbę potencjalnych pasażerów, czyli mieszkańców, którzy wykazują zainteresowanie usługami przewozowymi, ale nie korzystają z nich, bo np. dzieli ich zbyt duży dystans od najbliższego przystanku.

– Cykl badawczy obejmuje okres około roku, jak więc przeprowadzić takie badania i uwzględnić ich wyniki w planie transportowym, który ma powstać do 31 maja 2018 r.? – pyta retorycznie Marcin Gromadzki.

Etap legislacyjny

Projekt w konsultacjach