Rząd jest namawiany do wprowadzenia nowego mechanizmu w postaci tzw. upadłości komunalnej. Jak wynika z ustaleń DGP, taka propozycja padła w trakcie obrad jednego z zespołów roboczych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
– Rządowi urzędnicy byli chyba zaskoczeni tą propozycją, ale wyrazili zainteresowanie – zdradza nam jeden z uczestników spotkania. To odpowiedź lokalnych władz na dążenia rządu PiS, by ograniczyć gminom możliwości zaciągania kolejnych długów (np. planowany zakaz zaciągania pożyczek w instytucjach pozabankowych czy większe uprawnienia kontrolne regionalnych izb obrachunkowych).
Samorządowcy przekonują, że wprowadzenie upadłości komunalnej będzie miało walor prewencyjny. – Obecnie parabanki, a nawet instytucje znajdujące się pod nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego są skłonne przekazać środki każdej gminie, niezależnie od jej sytuacji finansowej. Mają bowiem świadomość, że prędzej czy później i tak odzyskają te pieniądze wraz z odsetkami, bo gmina jako taka nie może upaść. Ale widmo utraty części pieniędzy przekazanych gminie, która ogłosi upadłość, zniechęci wiele instytucji finansowych do udostępniania tych środków – tłumaczy nam jeden z samorządowców.
Obecnie jednostki samorządowe nie mają zdolności upadłościowej. Jeśli wpadną w tarapaty, ich zobowiązania będzie musiał wziąć na siebie budżet państwa po wprowadzeniu zarządu komisarycznego. Rzecz jasna, w grę nie wchodzi upadłość likwidacyjna, jak ma to miejsce w przypadku przedsiębiorstw. W dalszym ciągu lokalna władza musi przecież wykonywać zadania mające na celu zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców – wydawać dokumenty, zezwolenia, doprowadzać media, prowadzić niezbędne remonty infrastruktury itd. Samorządowcom chodzi o możliwość ogłoszenia upadłości o charakterze restrukturyzacyjnym (na wzór upadłości konsumenckiej). Po ustaleniu całkowitej kwoty zobowiązań i określeniu skali środków niezbędnych dla zapewnienia realizacji zadań gminy, sąd umarzałby część długów samorządu. Spłacie podlegałaby jedynie ta część, która nie powodowałaby drastycznego zmniejszenia zakresu świadczenia usług mieszkańcom.
Co na ten pomysł odpowiada strona rządowa? Ministerstwo Finansów (MF) na razie nie chce składać wiążących deklaracji. „Przedstawiciele samorządów poinformowali, że propozycja wprowadzenia mechanizmu tzw. upadłości komunalnej została przekazana do MSWiA” – ucina biuro komunikacji i promocji MF. Z kolei resort spraw wewnętrznych potwierdza, że propozycja samorządowców będzie analizowana w ramach trwających prac nad nowelizacją ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. „Ze względu na charakter uwagi dotyczącej sfery funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego kwestia zapewne zostanie poruszona podczas dyskusji na wspólnym posiedzeniu Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych i Zespołu ds. Ustrojowych przy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego” – dodaje wydział prasowy MSWiA. Najbliższe posiedzenie połączonych zespołów zaplanowane jest na ten piątek.
Parlamentarzyści PiS deklarują, że są gotowi przedyskutować sprawę w ramach komisji sejmowych. – Na pewno warto o tym pomyśle rozmawiać. Pytanie, jakie wprowadzić ograniczenia, by samorządowcy nie nadużywali nowego mechanizmu. Być może warto byłoby taką zmianę rozpatrywać w kontekście całościowej reformy systemu finansowania polskich samorządów – zastanawia się poseł Grzegorz Adam Woźniak, wiceprzewodniczący komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej.
Propozycja upadłości dotyczy sytuacji skrajnych, takich jak w gminie Ostrowice w Zachodniopomorskiem, gdzie zadłużenie zbliżyło się do 400 proc. wartości rocznego budżetu. Regionalne izby obrachunkowe w 2015 r. musiały 16 razy wyręczyć lokalnych włodarzy, by ustalić w ich imieniu budżety (w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych). Istnieje jednak obawa, że wskutek napływających coraz szerszym strumieniem środków europejskich z rozdania na lata 2014–2020 takich przypadków może być więcej, bo i tak już mocno zadłużone gminy będą poszukiwały kolejnych zewnętrznych pieniędzy na wkład własny pod inwestycje.
Niepokój budzi zwłaszcza to, że część z nich korzysta z instrumentów, które nie są objęte ustawowymi regułami zadłużeniowymi, np. subrogacji, polegającej na tym, że instytucja finansowa, spłacając zobowiązanie samorządu, nabywa wierzytelność w stosunku do niego, a jednocześnie obie strony ustalają nowy harmonogram spłaty. Z subrogacji w latach 2014–2015 chciało skorzystać 49 gmin i powiatów. A gdyby wszystkie umowy z bankami czy instytucjami pozabankowymi doszły do skutku, zobowiązania samorządów tylko z tego tytułu wyniosłyby nie zrealizowane 274,5 mln, ale ponad 462 mln zł. Część z tych samorządów mogłaby łatwo popaść w tarapaty finansowe. Dość wspomnieć, że na koniec 2015 r. ponad 100 samorządów różnego szczebla miało zadłużenie przekraczające 60 proc. ich rocznych dochodów.
Co o propozycji strony samorządowej sądzą eksperci? Zdaniem dr. Arkadiusza Babczuka z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu wprowadzenie upadłości komunalnej do polskiego porządku prawnego jest zupełnie realne (patrz opinia). Z kolei ekspert od finansów komunalnych dr Aleksander Nelicki ma mieszane uczucia. – Oczywistym plusem jest to, że zastosowanie takiej procedury w znaczącym stopniu chroni mieszkańców danego samorządu przed skutkami nieodpowiedzialnej działalności tamtejszych władz. Natomiast wprowadzenie upadłości komunalnej ma swoją cenę, za którą zapłacą wszystkie samorządy. Bo to nie jest tylko kwestia tego, że instytucje udzielające kredytów dwa razy się zastanowią, zanim udzielą kredytu. Wiąże się z tym też perspektywa wzrostu kosztów kredytów dla wszystkich samorządów w kraju, bo systemowo zwiększymy ryzyko po stronie wierzyciela. A większe ryzyko musi kosztować – wyjaśnia ekspert.
OPINIA
Jak to się robi za granicą
Dr Arkadiusz Babczuk, zastępca dyrektora Centrum Badawczo-Rozwojowego Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu
Wprowadzenie instytucji upadłości komunalnej, oprócz zmian w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych i zmian w zakresie zasad limitowania zadłużenia samorządów, mogłoby służyć przeciwdziałaniu samorządowym kryzysom zadłużeniowym. Upadłość komunalna to instytucja, która od lat funkcjonuje w wielu krajach. W USA istnieje już od czasów Wielkiego Kryzysu. Na Węgrzech ustawa upadłościowa z powodzeniem działa od kilkunastu lat i przyczyniła się do wyeliminowania komunalnych kryzysów zadłużeniowych.
W ramach procedury upadłościowej najpierw szacuje się kwotę niezbędną do zapewnienia samorządowi możliwości wykonywania jego zadań na minimalnym poziomie. Jednocześnie wdrażane są przedsięwzięcia oszczędnościowe – redukcje zatrudnienia i wynagrodzeń, rezygnacja z realizacji inwestycji. Ustala się, jaką część długu samorząd jest w stanie spłacić. Jego reszta ulega umorzeniu na mocy decyzji właściwego sądu.
Jak upadłość komunalna mogłaby funkcjonować w Polsce? Po pierwsze, trzeba byłoby ustalić, kto miałby decydować o umorzeniu części długów gminy czy powiatu, wobec którego złożono by wniosek o upadłości. Mógłby się tym zajmować WSA w Warszawie. Zwłaszcza że w skali kraju zapewne nie byłoby zbyt wiele spraw upadłościowych. W drugiej instancji sprawę mógłby rozpatrywać NSA.
Po drugie, trzeba ustalić, kto miałby możliwość zgłoszenia takiego wniosku. Bazując na doświadczeniach związanych z upadłością konsumencką i przedsiębiorców, podmiotem uprawnionym do tego powinien być sam organ wykonawczy samorządu, czyli wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Niezgłoszenie takiego wniosku na czas powinno być traktowane jako działanie na szkodę wierzycieli i mieszkańców, a w konsekwencji penalizowane.
Prawo zgłoszenia wniosku powinno też przysługiwać kolegium regionalnej izby obrachunkowej, np. w sytuacji, gdy gmina przedstawia niewiarygodne wieloletnie prognozy finansowe, a opracowany przez nią plan naprawczy budzi poważne wątpliwości. Sam zarząd komisaryczny nie rozwiąże wszystkich problemów. W takiej sytuacji konsekwencją powinno być jeszcze ogłoszenie upadłości takiego samorządu. Oczywiście należy się liczyć z nieprzyjemnymi konsekwencjami wprowadzenia upadłości komunalnej, chociażby w postaci wzrostu kosztów kredytów udzielanych samorządom.