Kolejny niespodziewany efekt programu 500 plus: pieniądze sztucznie poprawią wskaźniki zadłużeniowe samorządów. Będą mogły zaciągnąć jeszcze więcej zobowiązań.
Uruchomienie rządowego programu spowodowało, że przez gminy przepływają potężne strumienie finansowe. Dotacja z państwowego budżetu przekazywana jest bowiem najpierw lokalnym władzom, a dopiero te rozdzielają środki pomiędzy rodziców wnioskujących o świadczenie. Ponadto 2 proc. kosztów programu gminy mogą przeznaczyć na obsługę zadania. Cały ten proces ma duży wpływ na ich sytuację finansową.
Wydatek czy dochód?
W ciągu miesiąca od uruchomienia programu samorządy wypłaciły rodzinom prawie 430,5 mln zł. Teraz mają dylemat, w jaki sposób powinny kwalifikować te środki w swoich budżetach. Na razie obowiązują dwie wersje.
Zgodnie z pierwszą z nich środki z programu 500 plus to dotacja z budżetu państwa (dochód), którą wlicza się do budżetu gminy. To powoduje automatyczny wzrost budżetu, co jest w stanie poprawić wskaźniki zadłużenia samorządu (pod uwagę bierze się tu stosunek dochodów bieżących do wydatków bieżących). Idąc tym tropem: im więcej dzieci żyje w gminie, tym większą dotację ona otrzymuje i tym większą ma zdolność kredytową.
Według drugiej wersji, ku której skłania się część samorządowców, pieniądze z 500 plus nie są dochodem, lecz wydatkiem bieżącym. Bo przecież zaraz po wpłynięciu do lokalnego budżetu są wypłacane rodzicom. Jednak takie podejście mogłoby przynieść skutek odwrotny, tzn. ograniczyć zdolności zadłużeniowe gmin. Dlatego niewykluczone, że większość z nich przyjmie wersję pierwszą.
Ireneusz Kucharski, wójt Gostycyna, który na wypłaty dla rodziców otrzyma dodatkowo ok. 2 mln zł (to ponad 10 proc. lokalnego budżetu), przekonywał na ostatnim Zgromadzeniu Ogólnym Związku Gmin Wiejskich RP: „Jeżeli skarbnik wpisze, że co roku będzie taki dochód na realizację programu, to każda gmina na tym lepiej wyjdzie, jeśli chodzi o zadłużanie się, branie kolejnych kredytów pod inwestycje”.
Dziś urzędnicy z Gostycyna dalej twierdzą, że jest to dochód, choć w rozmowie z nami są nieco ostrożniejsi. – Włodarze muszą mieć świadomość, że ten dochód stanie się wydatkiem. Tak więc istota dochodu jest w gruncie rzeczy fikcyjna – usłyszeliśmy od jednego z pracowników gminy.
A jak całą sytuację interpretuje Ministerstwo Finansów? – Realizacja programu „Rodzina 500 plus” będzie miała przejściowo, w latach 2016–2019, pozytywny wpływ na możliwości zadłużania się JST – przyznaje resort. W jego opinii środki, które gminy otrzymują z budżetu państwa, są ich dochodem (a nie przychodem), natomiast wypłaty w ramach realizacji programu wydatkiem budżetowym.
Zdaniem ekspertów zaistniała sytuacja nie musi się przekuć w masowe zadłużanie się samorządów, natomiast może postawić w kłopotliwej sytuacji rząd. – Problem może dotyczyć nielicznych gmin, które nie spełniają wymogu z art. 243 ustawy o finansach publicznych. W 2014 r. było ich 47. Chociaż sytuacja finansowa takiej gminy nie ulega poprawie, to może się okazać, że jej zadłużenie nie przekracza limitu – wskazuje dr Aleksander Nelicki, ekspert od finansów komunalnych. I dodaje, że dość ambarasujące dla państwa byłoby, gdyby taka sytuacja wydarzyła się w samorządzie, w którym wszczęto postępowanie naprawcze.
Pikanterii sprawie dodaje fakt, że niedawno MSWiA wyraziło głębokie zaniepokojenie wysokim poziomem zadłużenia samorządów. I wspólnie z resortem finansów, wojewodami i regionalnymi izbami obrachunkowymi pracuje nad nowelizacją przepisów w tym zakresie. Najwyraźniej jednak nie wzięło pod uwagę efektów 500+.
Trudna wyliczanka
Pozostaje pytanie, dlaczego wypłaty 500 zł na dzieci tylko tymczasowo (zgodnie ze stanowiskiem MF – do 2019 r.) poprawią możliwości zadłużeniowe gmin. To efekt skomplikowanego mechanizmu wyliczania ich zdolności kredytowej. Co do zasady, art. 243 ustawy o finansach publicznych każe obliczyć, jaki procent dochodów ogółem stanowiła średnio w ostatnich trzech latach nadwyżka operacyjna, tj. dochody bieżące minus wydatki bieżące (powiększona o dochody ze sprzedaży mienia). Kwota przeznaczona w danym roku oraz każdym następnym na spłatę zadłużenia nie może stanowić wyższego procentu dochodów ogółem.
Jak tłumaczy dr Nelicki, włączenie do budżetów gmin programu 500 plus nie zmienia ich sytuacji finansowej, gdyż dochody i wydatki powinny się zwiększyć o identyczną kwotę, pozostawiając bez zmian nadwyżkę operacyjną. Zmianie nie ulega też, wyliczony dla 2016 r. (na podstawie danych za lata 2013–2015), dopuszczalny procent dochodów, jaki wolno przeznaczyć na spłatę zadłużenia. – Tyle że dochody wzrosły o kwotę przeznaczoną na program 500 plus i ten sam wskaźnik procentowy, wyrażony w złotych, oznacza większą kwotę, którą gmina może przeznaczyć na spłatę zadłużenia – zauważa dr Nelicki. Dla przykładu: inną kwotę daje np. 10 proc. z 20 mln, a inną – gdy te 10 proc. wyliczylibyśmy np. z 22 mln zł (zakładając, że te 2 mln to przyrost z programu 500 plus).
Z biegiem czasu obliczenia w coraz większej mierze będą uwzględniały równoległe zwiększenie dochodów i wydatków. Ta sama wysokość nadwyżki operacyjnej stanowiła będzie coraz mniejszy procent dochodów ogółem. I tak dla 2017 r. wskaźnik zadłużenia gminy wyliczymy, uwzględniając jeden niepełny rok funkcjonowania programu 500 plus, a wskaźnik dla 2018 r. – biorąc pod uwagę dwa lata od startu programu. Do sytuacji wyjściowej wrócimy w 2020 r. – Matematycznie rzecz biorąc, niższy procent wyższych dochodów da w rezultacie dopuszczalną kwotę spłaty zadłużenia w takiej samej wysokości, jaką wyliczylibyśmy bez uwzględnienia dochodów i wydatków na program 500 plus – kwituje dr Nelicki.