TEZA: Organ musi dokonać oceny, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy.
Sygn. akt I OSK 1050/15
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z 30 lipca 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Regionalny dyrektor ochrony środowiska odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w L. na obszarze objętym ochroną (zespół przyrodniczo-krajobrazowy) na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.; dalej: u.o.p.).
Na to postanowienie E.B. wniosła zażalenie do organu II instancji. Generalny dyrektor ochrony środowiska utrzymał je w mocy. Organ ten zajął stanowisko, że budowa budynku mieszkalnego na obszarze zespołu spowoduje uszkodzenie gleby oraz zmianę sposobu użytkowania ziemi (według ewidencji gruntów teren ten stanowi grunt rolny), co uzasadnia odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego.
E.B. rozstrzygnięcie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że z uwagi na istniejącą już zabudowę domami jednorodzinnymi na obszarze zespołu możliwe jest zastosowanie odstępstw od zakazów określonych w par. 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał już kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budynkami jednorodzinnymi na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącej organy ochrony przyrody dokonały wadliwej wykładni uchwały, ponieważ art. 45 ust. 1 u.o.p., który określa, jakie zakazy mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowi zamknięty katalog zakazów i nie przewiduje zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Tymczasem organy przyjęły, że wynikają one z uchwały.
WSA uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obu instancji. Zdaniem tego sądu organy wadliwie zinterpretowały art. 45 ust. 1 u.o.p. przyrody i postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1600/10 z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego „Dolina Sokołówki”, przyjmując, że z tych przepisów wynika całkowity zakaz zabudowy na obszarze zespołu. Pominięto całkowicie to, że w pobliżu planowanej inwestycji istnieje już podobna zabudowa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł generalny dyrektor ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.
UZASADNIENIE
Ani art. 45 ust. 1 u.o.p., ani postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nie stanowią o zakazie zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego „Dolina Sokołówki”. Wobec tego planowane przedsięwzięcie powinno być oceniane z punktu widzenia celów utworzenia zespołu, co oznacza, że również stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony utworzonego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Artykułu 45 u.o.p. nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest fragmentem krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z kolei ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy podlega ocenia, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Z tego względu nie jest prawidłowe kategoryczne stanowisko sądu I instancji, że zabudowa domem jednorodzinnym nie powoduje naruszenia zakazu wynikającego z par. 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, albowiem zależy to od oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie.
