Skuteczność aktywizacji zawodowej wciąż pozostawia wiele do życzenia, mimo że półtora roku temu cały system został zmieniony.
Pojawiają się głosy o koniecznej rewolucji w funkcjonowaniu powiatowych urzędów pracy. Jedni chcą ich likwidacji na rzecz agencji pracy, inni wchłonięcia w szeregi administracji rządowej. Tłumaczą, że dzisiejszy rynek pracy jest większy niż powiat, a całym systemem łatwiej zarządzać z centrum regionu. Zasiłków mogłaby udzielać pomoc społeczna, a szkolenia powinny organizować firmom agencje biznesowe. Inni uważają, że nie tędy droga i za wcześnie na zmiany. No i osłabiłoby to już i tak niezbyt mocną rolę powiatów. Z niedawnego raportu NIK również wynika potrzeba zmian – choć większość urzędów pracy działa zgodnie z przepisami, to efekty są mizerne.
1 Zmiany radykalne
Nie tyle likwidacji, co wcielenia PUP w struktury administracji centralnej chce Grzegorz Sikorski, dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach. Jego zdaniem pośredniaki funkcjonują obecnie na tym samym obszarze jak w 1990 r. Wtedy jako rejonowe biura pracy należały do administracji rządowej. Były krajowy urząd pracy, wojewódzkie urzędy i rejonowe urzędy pracy. A każdy z nich podlegał temu wyższego szczebla. Procedury były ujednolicone, a koszty minimalizowane. Krajowy urząd pracy robił zamówienia na obsługę prawną i zarządzał z centrum. Zmieniło się to w 1998 r., kiedy reforma rozdzieliła zadania na poszczególne szczeble samorządu, a krajowy urząd pracy zlikwidowano, tworząc departament w wydziale Ministerstwa Pracy. Wojewódzki urząd pracy przeszedł w gestię marszałków, a powiatowymi zajęły się powiaty. – Jednak od tego czasu rynek pracy już się zmienił, wyszedł poza powiaty i należałoby się zastanowić, co dalej z PUP-ami – mówi Grzegorz Sikorski. Obecnie, jak twierdzi dyrektor Sikorski, procedury PUP są różnorodne, każdy powiat ma swoje formularze, a żaden z urzędów nie ma wyższego szczebla i hierarchii. W pośredniakach jest zatrudniany sztab ludzi, których zadania, np. informatyczne, mogłyby być wykonywane z centrali. Szybszy byłby też przepływ informacji i lepsza, nakazana odgórnie współpraca między jednostkami. Obecnie powiaty nie muszą współpracować, a odpowiadają wyłącznie przed starostą. Nie są efektywne i nie znajdują ludziom pracy. Mają w swoich rejestrach 30–60 proc. osób, które nie powinny tam w ogóle być zarejestrowane – to osoby, które są na rynku tylko dlatego, żeby miały płaconą składkę. Może tym powinny się zajmować np. instytucje socjalne, jak ośrodki pomocy społecznej. Dlaczego PUP-y mają też pomagać zatrudnionym już pracownikom np. w zakresie szkoleń? – Niech się tym zajmują organizacje pracodawców czy fundusze – zauważa dyrektor.
Najlepszym rozwiązaniem byłaby reorganizacja i zespolenie tej administracji w jedną strukturę rządową, jak w krajach ościennych. Niemcy mają nadal strukturę rządową w postaci bundesagentur z podziałem kompetencji i jasnym systemem zapomogowym. Na Słowacji i w Czechach pośredniaki działały przez pewien czas pod administracją samorządową, ale od tego roku już centralnie. – Inaczej się to po prostu nie opłaca – podkreśla dyrektor.
Z koncepcją nie polemizuje sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP Leszek Świętalski. Twierdzi, że z dotychczasowych obserwacji wynika, iż nakłady na aktywizację zawodową zostały poniesione w zły sposób, bo efektywność systemu jest słaba. – System instytucji i rynku pracy powinien być państwowym zadaniem, podporządkowanie tego powiatom jest sztuczne. Praktycznie większe znaczenie ma decydowanie o tym, kto będzie szefem tego urzędu i jaki będzie skład powiatowej rady zatrudnienia. Przecież polityka jest państwowa, a koordynację programu, np. szkolenia zawodowego, można robić, opierając się na radach działających przy tych urzędach – mówi sekretarz.
Dorota Wolicka, dyrektor Biura Interwencji i Organizacji Związku Przedsiębiorców i Pracodawców, twierdzi, że same PUP-y są mało wydajne w aktywizacji. Być może należałoby się nawet zastanowić nad ich likwidacją, gdyż nastawione są przede wszystkim na zapomogowość i szkolenia, a nie na skuteczne szukanie pracy. W większości ich działania mają charakter czysto administracyjny. Już lepiej radzą sobie agencje pracy tymczasowej, które jednak znajdują ludziom pracę. Choć na krótko, to jednak w dalszej perspektywie pracodawcy podpisują z zatrudnionymi pełnowymiarowe kontrakty.
2 Centralnie nie znaczy lepiej
Jakub Wojnarowski, zastępca dyrektora generalnego Konfederacji Lewiatan, zauważa, że dopiero została przyjęta zmiana przepisów o promocji zatrudnienia. Trzeba czasu, by reforma polegająca na efektywizacji PUP przyniosła efekt. – Przesuwanie nadzoru nad urzędami do administracji centralnej chyba nie ma większego sensu – mówi ekspert. – Systemy informatyczne są już tak skonstruowane, że nie trzeba nad nimi centralnego nadzoru, by zarządzać całym procesem.
Sytuacja na rynku pracy jest tak zróżnicowana, że różni się w sąsiadujących ze sobą powiatach. PUP-y powinny się dostosowywać do terenu, na jakim działają. – Nadzór centralny będzie uśredniał. W jakimś stopniu już teraz WUP-y, mimo że nieformalnie, ale koordynują pracę PUP-ów i z nimi współpracują. Są tworzone wspólne projekty dla kilku powiatów z regionu, koordynacja nadzorcza jest możliwa bez tak radykalnych zmian – dodaje Wojnarowski. – PUP-y nie zawsze odpowiadają na zapotrzebowania przedsiębiorców, ale to dlatego, że zmienia się struktura rynku pracy, więc czasem potrzeby mijają się z ofertą.
Prof. Urszula Sztanderska z Uniwersytetu Warszawskiego jest zdania, że choć zmiany są potrzebne, to wciągnięcie PUP do administracji rządowej nie polepszy ich efektywności. Czy są one w strukturze rządowej czy samorządowej, to działają one z bardzo trudną grupą i są bardzo ograniczone przepisami administracyjnymi. To wpływa na swobodę podejmowania decyzji, muszą się rozliczać z efektywności, co skłania do manipulacji, np. wyboru osób bezrobotnych do programów, które lepiej rokują, albo organizowania działań na nieco większą skalę. Zdaniem ekspertki działanie PUP wymaga poziomu lokalnego, zakotwiczonego w samorządzie. Przekazanie do administracji rządowej nie ma sensu, bo rynek pracy jest lokalny, więc to, co mogą zrobić WUP-y, to poprawić jakość analiz i diagnoz lokalnych.
– Włączenie w system administracji to próba jej wzmocnienia – twierdzi Sztanderska. – To, że łatwiej zarządzać ze środka, nie oznacza, że lepiej. Skutecznym rozwiązaniem może być tylko sprzężona polityka rynku pracy i edukacyjna. Nie jest też trafny pomysł, by kwestią zapomogową miały się zajmować organy społeczne czy ZUS. Nigdzie na świecie nie jest tak, że pomoc jest udzielana z automatu, bez powiązania z aktywizacją i rynkiem. Poza tym koszty byłyby gigantyczne.
3 Nadmiar obowiązków
Dyrektor PUP w Chełmie Jolanta Krop uważa, że system ma problem z realizacją zadań ustawowych ze względu na to, iż są to obciążenia rządowe i to coraz bardziej rozbudowywane. – W zakresie etatów jesteśmy finansowani w strukturach samorządowych. Możliwości utrzymania i realizacji wszystkich zadań są coraz mniejsze, bo samorządy mają coraz więcej obciążeń, nie tylko z ustawy o promocji zatrudnienia. PUP-y w konsekwencji nie mają pieniędzy. Jeśli możliwości finansowania są ograniczone, a zadań nakazowych przybywa, to mamy do czynienia z niewydolnością. Nasz dochód do realizacji pochodzi z funduszu pracy, środków UE, PFRON i rezerw. Samo utrzymanie zaplecza jest w gestii powiatu. Nasz urząd jest w Chełmie, a działa i dla powiatu ziemskiego, i dla miasta Chełma. Tu, jeśli chodzi o utrzymanie pracownika, muszą się zawsze dogadać dwie jednostki. Dobrym rozwiązaniem mogłoby być np. obciążenie budżetu wynagrodzeniami pracowników, czyli w jakimś sensie wciągnięcie PUP do struktury centralnej. Wtedy finansowanie pracowników pochodziłoby z samego źródła, które zleca obowiązki.
Bernadeta Skóbel, radca prawny i kierownik działu prawnego Związku Powiatów Polskich w Nowym Sączu, zapytana o pomysł likwidacji lub scalenia pośredniaków pod szyldem centralnym, twierdzi, że jest to tylko opinia i trudno się do niej odnosić.
NIK krytycznie o urzędach pracy
Lipcowy raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący skuteczności wybranych form aktywnego przeciwdziałania bezrobociu pokazał, że rzadko jest osiągany przez urzędy pracy długookresowy cel aktywizacji, jakim jest utrzymanie zatrudnienia. W latach 2011–2013 skuteczność staży wynosiła 33–39 proc., a szkoleń od 18 do 21 proc. Po upływie roku od zakończenia aktywizacji wskaźniki były jeszcze niższe: 23–29 proc. po stażach i 12–17 proc. po szkoleniach. Na dodatek ze względu na błędy systemowe dane były zawyżane, a koszty działań zaniżane. W niektórych zakładach organizowano po kilkadziesiąt staży, ale nie zatrudniano po nich bezrobotnych. Na kolejne kierowano te same osoby co poprzednio. Również część osób, które otrzymały dotacje na rozpoczęcie działalności, szybko wracała pod skrzydła PUP.