Wójt gminy wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy kompleksu sportowego. Na wstępie ustalił krąg stron postępowania i teraz zamierza zawiadomić je o tym, w tym m.in. zamieścić ogłoszenie o postępowaniu w zakładce „Aktualności” na stronie internetowej urzędu gminy. Czy taka forma powiadomienia zainteresowanych o postępowaniu może być uznana za poinformowanie ich w sposób zwyczajowo przyjęty?
Aby ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego, o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji trzeba prawidłowo zawiadomić wszystkie strony. Nie każdą jednak w ten sam sposób. Jeśli chodzi o osoby władające nieruchomościami, przez które przechodzi inwestycja, gmina musi zawiadomić je na piśmie. Pozostałych, których grunty leżą w obszarze jej oddziaływania, trzeba poinformować w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty. Jednak należy być ostrożnym, bo zamieszczenie informacji na stronie internetowej nie zawsze będzie uznane za zwyczajowe powiadomienie – opinie sądów administracyjnych w tym zakresie są różne. Bezpieczniej jest rozwiesić plakaty w pobliżu miejsca realizacji inwestycji.
Trzy sposoby komunikacji
W przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego musi nastąpić w drodze decyzji, o wszczęciu postępowania w sprawie jej wydania wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi zawiadomić strony. Z reguły będą nimi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przyszłej inwestycji. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) rozróżnia kilka sposobów informowania stron o rozpoczęciu procedowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji.
Jeśli chodzi o inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana, organ powinien zawiadomić ich na piśmie. Pozostałe strony, a więc osoby, których działki leżą w obszarze oddziaływania inwestycji, z reguły najbliższych sąsiadow, gmina ma obowiązek powiadomić o toczącym się postępowaniu w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. O postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie również należy zawiadomić strony w ten sam sposób.
Regulacja ta czasem sprawia problemy w praktyce. Jak podkreślają sądy administracyjne, aby prawidłowo zawiadomić strony o postępowaniu, organ nie może poprzestać na jednym tylko sposobie, np. obwieszczeniu, ale musi dokonać ich obu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 maja 2013 r. (sygn. II OSK 258/12) wskazał, że użyty w treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot „także” przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie, jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przyjęty.
„Treść przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wywieszenie informacji o wszczęciu takiego postępowania, czy też wydaniu decyzji kończącej postępowanie, wymaga dokonania obwieszczenia na tablicy urzędu miasta, ale także poinformowania mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana ta inwestycja, w inny sposób” – brzmi teza orzeczenia.
W wyroku tym NSA przypomniał także, że zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta), wszczynający postępowanie lokalizacyjne, nie ma obowiązku zawiadamiania o tym fakcie zainteresowanych organizacji społecznych. Mimo to organizacja taka może jednak wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesądza o tym art. 31 par. 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). NSA stwierdził także jednoznacznie, że jeżeli spółka nie jest inwestorem, właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja celu publicznego, to nie dostanie ona zawiadomienia o wszczęciu postępowania na piśmie.
Sposób zwyczajowo przyjęty
Zazwyczaj dokonanie obwieszczenia i interpretacja jego skutków nie stwarza urzędowi żadnego kłopotu. Zgodnie z art. 49 k.p.a. musi to nastąpić publicznie. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe, wywieszenie obwieszczenia powinno mieć miejsce na tablicy ogłoszeń bądź w innym medium publicznym, np. w internecie. Nie wymaga się natomiast, by obwieszczenie musiało być opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W takich przypadkach uznaje się, że strony zostały skutecznie zawiadomione po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia.
Większy kłopot mogą mieć urzędnicy z poinformowaniem o postępowaniu lokalizacyjnym w sposób zwyczajowo przyjęty, ponieważ jest to pojęcie niedookreślone. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, może to nastąpić np. poprzez publikację komunikatu w lokalnej prasie, umieszczenie obwieszczenia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkania stron, tak jak zwykle dzieje się to w przypadkach wyborów do Sejmu, lub też umieszczenie informacji na stronie internetowej urzędu, jeżeli jest to sposób zwyczajowo przyjęty. Wybór sposobu publikacji należy do organu. W sprawie tej urząd miejski dokonał obwieszczenia, które podał do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na jego stronie internetowej. Sądy obydwu instancji uznały to za wystarczające, by orzec, że dokonano obwieszczenia i zawiadomienia w zwyczajowo przyjęty sposób.
Stanowiska tego nie podzielił już jednak w późniejszym wyroku z 28 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 443/13). WSA stwierdził, że publikacja na stronach internetowych urzędu (w odróżnieniu od np. wywieszenia na tablicy ogłoszeń czy w pobliżu miejsca, w którym inwestycja ma być zlokalizowana) nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnego zdania był NSA, który 21 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2564/13) utrzymał wyrok tego sądu w mocy (oddalił skargę kasacyjną). W sprawie tej również dokonano obwieszczenia w siedzibie urzędu miasta, a także informację o postępowaniu podano na stronach BIP. Obydwa sądy uznały jednak, że umieszczenie informacji na stronie internetowej urzędu nie może być uznane za skuteczne zawiadomienie stron w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zaznaczyły przy tym, że w każdej miejscowości może być inny sposób komunikacji organów ze społeczeństwem i stronami toczących się postępowań administracyjnych, w których decyzji się nie doręcza, a o ich wydaniu powiadamia się poprzez obwieszczenia lub w inny sposób ukształtowany zwyczajem, np. przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń poza siedzibą urzędu albo też w miejscach, gdzie przyszła inwestycja ma być prowadzona lub w jej pobliżu. Sądy te podkreśliły, że strona powinna mieć zapewnioną realną, a nie tylko potencjalną możliwość powzięcia wiadomości o toczącym się postępowaniu lokalizacyjnym i wydanych decyzjach, aby móc je kwestionować. Przy czym np. na wznowienie postępowania ma tylko rok od daty zawiadomienia, a później możliwość wzruszenia decyzji w zasadzie traci. Zamieszczenie informacji w internecie nie jest tu wystarczające, gdyż po pierwsze nawet obecnie dostęp do internetu nie jest powszechny (szacuje się, iż obecnie ma go około 70 proc. społeczeństwa) i zwłaszcza osoby starsze często ani nie mają możliwości korzystania z niego lub tego nie potrafią. A nawet wobec osób z dostępem do internetu trudno wymagać, by na bieżąco śledziły strony internetowe organów administracji architektoniczno-budowlanej w celu monitowania, czy przypadkiem nie toczy się postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym mogą być zainteresowane jako strona. Poza tym zamieszczanie przez organy administracji komunikatów (przynajmniej w zakresie obejmującym BIP) jest jednolite w całym kraju i nie można mówić o lokalnych zwyczajach w tym zakresie.
Co to jest cel publiczny
Lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jeśli dana gmina go nie ma, konieczne jest wydanie odpowiedniej decyzji, która ją określi. Kwestie te reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli chodzi o pojęcie „inwestycji celu publicznego” sama ustawa definiuje je jako działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania. Muszą one jednak realizować cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782). Należy do nich m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa urządzeń transportu publicznego czy budynków urzędów, sądów, szkół publicznych oraz obiektów ochrony zdrowia i sportowych. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w decyzji z 8 lutego 2011 r. (SKO.0814/GP/81/11) pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, a nie podmiotowym czy funkcjonalnym. A to oznacza, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny.
