Czy inwestorzy mogą finansować plany zagospodarowania przestrzennego umożliwiające sytuowanie farm wiatrowych? W opinii sądów tak.
W przepisach nie ma wyraźnego zakazu finansowania aktów planistycznych przez podmioty zewnętrzne. A co nie jest zabronione, jest dozwolone – mówią prawnicy. I to mimo że art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) stanowi wyraźnie, iż koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy.
– Przepis ten nie zawiera jednak w sobie zakazu pozyskiwania dobrowolnych środków na finansowanie planów od podmiotów zewnętrznych, np. zainteresowanych jak najszybszymi postępami prac planistycznych – wskazuje dr Karol Lasocki, partner z kancelarii K&L Gates, kierujący zespołem Energetyki Innowacyjnej i Ochrony Środowiska.
Wewnętrzna sprawa gminy
Ponieważ art. 21 u.p.z.p. nie precyzuje zasad i form pokrycia zobowiązań finansowych przez gminę, był on wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Te jednak – jak relacjonuje dr Lasocki – uznały, iż reguły w nim zawarte pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem obywateli, tak aby nie oni byli obciążani kosztami. Wskazały natomiast, że przyjmowanie darowizn na ten cel nie zostało nigdzie zakazane.
– Powyższy tok rozumowania potwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z 7 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 896/12 WSA). Odnosząc się do kwestii darowizny inwestora, podkreślił, że przyjęcie darowizn przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest zakazane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ustawy o samorządzie gminnym. Jest to wewnętrzna sprawa organu, a przyjęcie darowizny w tej sprawie nie stanowi naruszenia prawa – przytacza doktor Lasocki.
W podobnym tonie wypowiedział się również WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 888/13), WSA w Gdańsku (sygn. akt II SA/Ga 799/07) czy WSA w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 482/11).
– Przedsiębiorcy powołują się również na postanowienia u.p.z.p., które wręcz nakazują inwestorom finansowanie planów, w których znajdują się cele publiczne. Chociaż turbina wiatrowa nie jest taką inwestycją, to przyjmuje się, że drogi do niej prowadzące, jak i przewody elektryczne z nią związane już tak – dodaje Renata Robaszewska, radca prawny, wspólnik kancelarii Robaszewska & Płoszka Radcowie Prawni.
Darowizna bez zobowiązania
W kontrze do tego stanowiska stoi jednak Najwyższa Izba Kontroli, która w tym roku opublikowała raport dotyczący lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych. W jej ocenie sytuacja, w której 79 proc. skontrolowanych gmin posiada studia, plany czy prognozy oddziaływania inwestycji na środowisko współfinansowane przez inwestorów wiatrowych, jest nieprawidłowa.
W raporcie NIK wprawdzie zgadza się z twierdzeniem, że prawo zezwala samorządom przyjmować darowizny, podkreśla jednak, że „zasadniczą cechą umowy darowizny jest jej nieodpłatność, rozumiana jako brak ekwiwalentu ekonomicznego zobowiązującego drugą stronę umowy do jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego, i to zarówno w chwili dokonania darowizny, jak również w przyszłości”. Warunku tego – w ocenie NIK – w żaden sposób nie spełniały ani porozumienia trójstronne (między inwestorem, gminą i wykonawcą projektu planu), ani darowizny na sfinansowanie zmian w dokumentacji planistycznej. Interesy zainteresowanego przedsiębiorcy nie zawsze były zbieżne z obiektywnymi, z punktu widzenia społeczności lokalnej, potrzebami planistycznymi.
– Te wątpliwości nie wpływają jednak na ważność planów miejscowych. U.p.z.p. wskazuje bowiem, że do unieważnienia planu może dojść, gdy miały miejsce istotne naruszenia związane z trybem i zasadami jego uchwalania. Kwestia finansowania w żaden sposób nie mieści się natomiast w tych przesłankach – zauważa mecenas Robaszewska.
Dodaje, że trudno znaleźć w regulacjach planistycznych podstawę do zakwestionowania planów stworzonych przy udziale inwestorów (uznał tak też Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 996/12).
– Podstawy do tego rodzaju odpowiedzialności trudno poszukiwać również w przepisach karnych. W standardowych przypadkach finansowania procedury planistycznej trudno doszukiwać się przesłanek korupcji – kończy prawniczka.
Potrzebne jasne prawo
Możliwość finansowania planów miejscowych przez inwestorów to dylemat powszechnie występujący w Europie. Niewątpliwą jego zaletą jest to, że inwestor ponosi koszty rozwiązań, z których będzie później korzystać. Wadą jest jednak, że może wpływać na kształt planu. Dlatego większość krajów w Europie broni się przed współfinansowaniem planowania przestrzennego przez inwestorów. Wychodzi z założenia, że jest to przedsięwzięcie publiczne i powinno być realizowane przez same gminy. Nasz stan prawny jest w tej mierze mało przejrzysty i rację ma Najwyższa Izba Kontroli, że formułuje zastrzeżenia. Ten dylemat powinien być jak najszybciej przez ustawodawcę jednoznacznie rozstrzygnięty. Osobiście jednak uważam, że inwestorzy powinni móc finansować plany, ale winni to robić pod wyraźną i ściśle określoną kontrolą społeczną.
