W urzędzie gminy zajmuję się opłatami za śmieci. Mam problem z wnioskami kilku mieszkańców, którzy dotąd płacili, ale teraz wnoszą o zwolnienie z opłat z powodu trudnej sytuacji finansowej. Faktycznie, artykuł 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi, że gmina może zwolnić z opłat osoby, które spełniają kryteria dochodowe. Podejmując uchwały śmieciowe, nie powtórzyliśmy już tego w naszym lokalnym akcie prawnym. Czy zatem możemy zastosować zwolnienie?
Nie. Nie mają państwo ku temu podstaw prawnych. Wynika to zarówno z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i z ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W podanej sytuacji – skoro jest mowa o zwolnieniu z opłaty – należałoby przytoczyć art. 6k ust. 4 wspomnianej ustawy, ale w całości. Stanowi on, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny. Jak wynika z podanego przez czytelnika stanu faktycznego, wielu mieszkańców gminy składa wnioski o zwolnienie z powodu trudnej sytuacji finansowej, przy czym osoby te spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej.
Niski dochód to za mało
Zakładając jednak nawet, że kryteria dochodowe są spełnione, gmina nie może merytorycznie rozpatrzyć tych wniosków. Występują wszak poważne przeszkody prawne. Sama istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy gmina może w ogóle wszcząć postępowanie w sprawie całkowitego zwolnienie z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy rada gminy nie podjęła w ogóle uchwały zwalniającej z opłat, o której mowa w ww. art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ponadto, biorąc pod uwagę stan faktyczny (czyli brak w gminie uchwały zwalniającej z ww. opłat), niezbędne jest odniesienie się do ordynacji podatkowej. Artykuł 165a par. 1 ordynacji brzmi: „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania”.
Procedura odmowy wszczęcia postępowania
Wspomniany przepis przewiduje więc nie tylko formę rozstrzygnięcia, ale również samą instytucję odmowy wszczęcia postępowania. Przepis ten zawiera dwie autonomiczne względem siebie przesłanki tej odmowy:
1) gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną,
2) jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego określona w art. 165a par. 1 ordynacji podatkowej jest tak samo uregulowana jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w art. 61a par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2016 r. (sygn. akt II GSK 1904/14): „Użyty w art. 165a par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) zwrot »nie może być wszczęte«, należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny”.
Fundamentalne zasady
Biorąc pod uwagę art. 165a ordynacji podatkowej, warto zauważyć też, że skoro organy działają na podstawie prawa (art. 120), to mogą zatem odnosić się merytorycznie tylko do takich wniosków strony, które znajdują podstawę w przepisach prawa. Zasada ta jest fundamentem działania organów administracji, co podkreśla się szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 stycznia 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2358/13) zaakcentował, że: „Zgodnie z art. 120 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Decyzja administracyjna musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Ponadto, w myśl art. 122 ustawy – Ordynacja podatkowa, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Wyrażona tu zasada prawdy obiektywnej jest jedną z najważniejszych zasad postępowania, ma bowiem olbrzymi wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu”.
Brak podstawy materialnoprawnej
Powyższe przepisy – w szczególności art. 165a i art. 120 ordynacji podatkowej – mają też bardzo istotne znaczenie w kontekście możliwości rozpoznania wniosków mieszkańców w zakresie zwolnienia z opłat za śmieci. Jak już wyżej wskazano, stosownie do treści art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy dostała upoważnienie do zwolnienia w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z tym przepisem rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne. Jak zaś podkreślił – w zbliżonym stanie faktycznym – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 16 maja 2017 r. (sygn. akt I SA/Sz 241/17): (....) „Ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia takowego zwolnienia. I to właśnie ta uchwała stanowiłaby podstawę do zastosowania zwolnienia”. Jednak w podanym stanie faktycznym gmina nie podjęła takiej uchwały. W konsekwencji należy przyjąć, że brak jest podstawy materialnoprawnej do zastosowania żądanego przez mieszkańców zwolnienia. Wójt nie może więc merytorycznie rozpoznać wniosków mieszkańców. W tej sytuacji powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie całkowitego zwolnienia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Gdyby jednak taka uchwała została przez radę gminy podjęta, to wówczas gmina powinna rozpoznać merytorycznie wnioski mieszkańców.
Podstawa prawna
Art. 6k ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289).
Art. 120, art. 165a par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.).
Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.).
Art. 4 ustawy z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 785 ze zm.).
