PROBLEM: Ustawa krajobrazowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.) uderzając w niechciane reklamy w miastach, przysporzyła włodarzom sporo rozterek. W obecnym stanie prawnym bowiem trudno jednoznacznie stwierdzić, jak należy np. traktować dane fundatora pomnika, które są na nim umieszczone. A co z kostką brukową z napisem firmy? Czy jest to tylko niewinna informacja o inwestorze, czy już powinna być traktowana jak reklama? A jeśli tak, to czy musi być na nią wydane pozwolenie i czy powinna być regulowana w specjalnej uchwale? A może trzeba za nią płacić, gdy jest umieszczona w pasie drogowym? Postanowiliśmy sprawdzić, jak poszczególne jednostki samorządowe radzą sobie z tego typu problemami. Pytania w sprawie reklam umieszczanych na elementach architektonicznych zadaliśmy także prawnikom. I choć ich opinie się różnią co do zasadności podejmowania uchwał w tym zakresie, to zgodnie twierdzą, że to, które z regulacji stosuje się w konkretnym przypadku i kiedy jest mowa o reklamie, uzależnione jest od faktycznych okoliczności w danej sprawie. Taki wniosek płynie też z lektury pionierskiej „uchwały pomnikowej” miasta Wrocławia.
Dobry przepis
Wrocław nie ma uchwały reklamowej, ale chwali podjętą przez siebie uchwałę pomnikową. Jedna z jej autorek, a także koordynator projektu wystroju plastycznego Wrocławia, Beata Urbanowicz, która jest także pracownikiem urzędu miasta, twierdzi, że przy podejmowaniu tego typu dokumentów ważne jest, aby odróżnić w nim pomniki, jako obiekty przestrzenne upamiętniające osoby lub wydarzenia, od artystycznych form przestrzennych, będących swobodną wypowiedzią artystyczną. Podjęta przez radnych uchwała określa procedurę obowiązującą dla poszczególnych rodzajów monumentów. Przy czym bardzo ważna jest – jak podkreśla urzędniczka – lokalizacja pomnika. Często jest ona bowiem wyznaczana na terenach administrowanych przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, któremu podlegają nie tylko same ulice, lecz także przyległe do nich ronda, skwery czy place. Przy wznoszeniu obiektów przestrzennych, w tym pomników, obowiązuje procedura wynikająca z odpowiednich przepisów ustawy Z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Tego typu formy architektoniczne są zwolnione z opłat za zajęcie pasa drogowego.
Zdaniem wrocławskich urzędników odnośnie do kwestii napisów znajdujących się na pomnikach należy wyraźnie odróżnić informacje reklamowe od tych dotyczących rzeźby, autora i fundatora. – Pięknie zaprojektowany napis pod pomnikiem Mikołaja Kopernika autorstwa Leona Podsiadłego, mówiący o tym, ze jego fundatorem było Towarzystwo Miłośników Wrocławia, trudno traktować jako reklamę. Oczywiście wszystko zależy od zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy formą przestrzenną a opisem fundatora czy autora. Jest tu element subiektywnej oceny – przyznaje Urbanowicz.
Granica reklamy
Niektóre miasta mają problemy z rozgraniczeniem tego, co tak naprawdę należy traktować jako reklamę na ufundowanym pomniku. Tak jest choćby w przypadku gdyńskiego monumentu marszałka Piłsudskiego i umieszczonych w nawierzchni logotypów sponsorów czy też rzeźby ORP Błyskawica, również z logo sponsora. – W projekcie uchwały krajobrazowej, nad którą pracujemy, reklamy będziemy dzielić ze względu na formaty, np. mały, średni, duży. Ułatwi to wypełnianie deklaracji opłaty reklamowej. Ponadto w zapisach można określić zasady montażu informacji o fundatorach pomników, w tym wielkość informacji w stosunku do skali obiektu – mówi Jacek Piątka, miejski plastyk Gdyni.
– Kwalifikacja danego obiektu jako reklamy powinna zależeć od okoliczności – twierdzi z kolei Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich. – Nieprzypadkowo w definicji reklamy zawartej w art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako wyróżnik przesądzający o uznaniu danego obiektu za reklamę, znalazło się promowanie, które należy rozumieć jako podstawowy cel danej informacji wizualnej. Z tego względu za reklamę nie uznałbym tabliczki na pomniku informującej o osobie fundatora. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy sam pomnik stanowi w istocie promocję danej firmy – wyjaśnia.
Dylematów nie ustrzegła się Warszawa. Szefową stołecznej architektury zafrapowała ostatnio obecność na pl. Konstytucji pomnika Mickiewicza otoczonego kolorową reklamą sponsora. Okazało się, że usytuowanie rzeźby zostało zaakceptowane przez prezydent Warszawy (w ramach rotacyjnej akcji). Przy czym nie było zgody na dodatkową – sponsorską – szarfę. Zarząd Dróg Miejskich, któremu podlega teren, stwierdził, że tego typu dekoracja jest reklamą bez odpowiedniej decyzji. W efekcie organizator ekspozycji został zobowiązany do uprzątnięcia terenu.
Bez trwogi
Okazuje się, że nie wszystkie samorządy patrzą z trwogą na przepisy, choć w pewnym stopniu je uwzględniają. Jacek Grabarski z Wydziału Informacji i Komunikacji Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego twierdzi, że o charakterze obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim jego funkcja. – W związku z tym pomnik, jako dzieło służące upamiętnieniu danej osoby lub zdarzenia historycznego, nie jest traktowany jako reklama tylko z tego powodu, że umieszczono na nim nazwisko fundatora – mówi. Wtóruje mu Katarzyna Kaczmarek, rzecznik Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku. – Jeśli jest sponsor ustawienia lub renowacji pomnika, to pojawia się informacja o firmach, które sfinansowały budowę/remont obiektu, ale w bardzo dyskretnej formie. Nie jest to traktowane jako reklama, to raczej ukłon ze strony miasta w kierunku fundatorów. Podobnie uważa Marta Stachowiak, doradca prezydenta Bydgoszczy. – W przypadku umieszczenia fundatora informacja zawsze powinna mieć charakter symboliczny, ograniczony i drugorzędny, proporcjonalnie do wielkości tablicy i ograniczać się do samej nazwy lub tylko logotypu – zauważa.
Także Przemyśl nie widzi problemu z umieszczaniem tego typu informacji.
Zbigniew Cudnik, naczelnik wydziału architektury i ochrony środowiska, twierdzi, że nie ma dylematu z postawieniem pomnika, na którym będzie tabliczka z danymi fundatora. – Należy ją traktować jak element pomnika, a nie reklamę. Przy czym same monumenty powinny pozostać elementami przestrzeni publicznej, na których reklam nie powinno się umieszczać – mówi.
OPINIA EKSPERTA
Zgodnie z art. 37c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji trwale upamiętniających osoby, instytucje lub wydarzenia. Chodzi tu np. o pomniki czy tablice pamiątkowe. Tyle tylko, że ustawodawca wymaga, aby była to funkcja wyłącznie stosowana do takich obiektów. Tymczasem jak podkreśla się w doktrynie, jeśli takie obiekty zawierają np. nazwę fundatora, to nie służą wyłącznie upamiętnieniu, ale mają funkcję mieszaną (albowiem promują również osobę fundatora). Problem ten dotyczy również np. tablic informujących o ufundowaniu przez prywatne firmy ławek miejskich, fontann, renowacji budynków, ale również ozdób świątecznych, ozdobnych włazów kanalizacyjnych, słupów oświetleniowych, drzew i krzewów czy nawet kostki brukowej (jeśli tylko zawierają one informację o osobie fundatora). W takim przypadku, poprzestając na dosłownym brzmieniu przepisów, pomniki czy tablice pamiątkowe staną się urządzeniem/ tablicą reklamową i będą musiały być zgodne z uchwałami reklamowymi. Nawet jeśli powstały przed ich podjęciem. Od takiego urządzenia gminy będą mogły naliczać opłaty reklamowe. Ponadto takie obiekty zlokalizowane w pasie drogowym będą wymagały zezwolenia na jego zajęcie, a także uiszczenia kolejnej opłaty (ustawa o drogach publicznych odsyła do definicji urządzeń i tablic reklamowych z u.p.z.p.). Budowa wolnostojących urządzeń i tablic reklamowych oraz ich montaż do istniejących obiektów wymaga spełnienia także formalności wynikających z prawa budowlanego. Problem może się pojawić, jeśli rada gminy pominie tego typu obiekty w uchwale reklamowej (np. zezwalając na sytuowanie tylko wyraźnie wskazanych w niej urządzeń i tablic reklamowych, wśród których nie będzie pomników i tablic z oznaczeniem fundatora). Brak wyłączenia spod przepisów ustawy krajobrazowej tego typu obiektów uważam za przeoczenie ustawodawcy.
Umieszczenie na pomniku nazwy lub logo jego fundatora może zostać uznane jako reklama. Zgodnie z definicją reklamy zawartą w art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. O ile więc sam pomnik, który ma za zadanie upamiętnienie jakiejś osoby lub wydarzenia, nie jest reklamą, to już umieszczenie na nim nazwy lub logo fundatora najprawdopodobniej za taką reklamę zostanie uznane.
W mojej opinii nie jest konieczne uwzględnianie w uchwałach reklamowych – wydawanych na podstawie ustawy krajobrazowej – zasad umieszczania reklam na pomnikach, aczkolwiek jest możliwe. Po pierwsze, uchwały reklamowe są same w sobie fakultatywne, więc w danej gminie może ich nie być. Po drugie, uchwały mogą opisywać zasady korzystania z reklam na poziomie ogólnym, nie wchodząc w takie szczegóły jak to, czy reklama jest zamieszczana na pomniku, czy na innego rodzaju obiekcie. Niemniej można sobie wyobrazić, że niektóre gminy podejdą do tego tematu z dużą skrupulatnością, różnicując obiekty będące nośnikami reklam. Obecnie trudno jest jednak wskazać, jaka będzie w tym zakresie praktyka. Należy również pamiętać, że zasady wznoszenia pomników – i to niezależnie od tego, czy są na nich umieszczone reklamy, czy też nie – reguluje kilka aktów prawnych. To, które z nich stosuje się w konkretnym przypadku, jest uzależnione od okoliczności faktycznych w danej sprawie (np. od miejsca planowanej lokalizacji obiektu i jego wielkości). I tak w przypadku chęci wzniesienia pomnika, który byłby obiektem małej architektury na rondzie, konieczne byłoby uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi. Jeśli natomiast taki obiekt miałby stanąć na terenie należącym do jednostki samorządowej (np. w parku lub na rynku), konieczna byłaby uprzednia uchwała rady gminy w tym przedmiocie.