Szczególne traktowanie ze względu na ciążę, działalność związkową, wiek przedemerytalny? To bez znaczenia, gdy idzie o zmiany organizacyjne w szkołach i zwolnienia.
Przepisy ustawowe, które wprowadzają reformę oświaty, mówią enigmatycznie o „zmianach organizacyjnych powodujących wygaszenie kształcenia w gimnazjum”. Czy mamy tu do czynienia z likwidacją pracodawcy, a może przejściem zakładu pracy? Pytania te nie są bynajmniej częścią dyskusji akademickiej. Od odpowiedzi na nie zależy bowiem, czy nauczyciele będący pracownikami szczególnie chronionymi przed zwolnieniem (w myśl przepisów ogólnych, głównie kodeksu pracy) mogą spać spokojnie i nie obawiać się redukcji zatrudnienia.
Zdaniem ekspertów wygaszanie gimnazjów nie stanowi ani likwidacji pracodawcy, ani przejścia zakładu pracy. Potwierdza to również Ministerstwo Edukacji Narodowej. Jego zdaniem przepisy wprowadzające nowe prawo oświatowe stanowią samodzielną podstawę prawną do przejścia nauczycieli gimnazjów do nowych placówek lub ich zwolnienia. Problem w tym, że w regulacjach tych nie ma ani słowa o ochronie przed zwolnieniem grup w szczególnej sytuacji. Powstaje więc pytanie, czy mimo to taka ochrona będzie tu obowiązywać. Opinia większości ekspertów jest druzgocąca: procedura rozwiązywania stosunków pracy zastosowana w ramach reformy wyłącza regulacje ochronne.
Można by rzec: historia lubi się powtarzać. Dopiero co z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w przypadku Krajowej Administracji Skarbowej. Tworząc ją, nie zagwarantowano ustawowej ochrony przed zwolnieniem dla osób w szczególnej sytuacji. Ministerstwo Finansów 18 kwietnia poinformowało nas wprawdzie, że mając na celu dobro pracowników, także w wieku emerytalnym oraz kobiet w ciąży, KAS będzie mogła zastosować przepisy kodeksu pracy. Ale trudno przesądzić, jak dalece te deklaracje są wiążące, bo przecież nie wynika to wprost z ustawy.
Co ciekawe, w sferze budżetowej brak ustawowej ochrony przed zwolnieniem, choć może być postrzegany jako naganny pod względem etycznym, co do zasady nie jest sprzeczny z prawem międzynarodowym ani ustawą zasadniczą (co potwierdza Trybunał Konstytucyjny). Dlatego w procesie wygaszania gimnazjów nasz ustawodawca mógł przyjąć specyficzne rozwiązania, wyłączające przepisy kodeksowe. Wymogi co do szczególnej ochrony przed zwolnieniem stawiane są tylko wobec firm prywatnych (zwłaszcza przez przepisy unijne). Jak jednak wymagać przestrzegania przepisów od firm prywatnych, gdy państwo nie świeci przykładem
Reforma oświaty uchyli ochronę
PROBLEM: Wygaszanie kształcenia w gimnazjum to termin na tyle nieostry, że nie wiadomo, czy w sferze zatrudnienia oznacza przejście zakładu pracy w rozumieniu art. 23 1 kodeksu pracy (k.p.), likwidację pracodawcy czy też stanowi zupełnie odrębną podstawę prawną.
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma ogromne znaczenie przy stosowaniu specjalnej procedury kadrowej, zmierzającej do redukcji etatów nauczycieli, jaką przewiduje art. 225–226 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60, dalej: przepisy wprowadzające). Rozwieje bowiem wątpliwości, czy i w jakim zakresie obowiązują w tym przypadku przepisy dotyczące szczególnej ochrony przed zwolnieniem (patrz grafika obok).
W odpowiedzi na pytanie DGP Ministerstwo Edukacji Narodowej wskazało, że przepisy wprowadzające stanowią samodzielną podstawę prawną do przejścia nauczycieli gimnazjów do nowych placówek lub ich zwolnienia. Potwierdzają to też eksperci, którzy w zdecydowanej większości wskazują również, że przepisy ochronne mogą w ogóle nie mieć do tych nauczycieli zastosowania.
Z podobną sytuacją mieliśmy już do czynienia m.in. przy okazji zmian dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej – przy reorganizacji fiskusa i urzędów celnych zapomniano o zagwarantowaniu ochrony przed zwolnieniem m.in. dla kobiet w ciąży i osób w wieku przedemerytalnym. Choć akurat w przypadku nauczycieli dobór do zwolnień nie może być aż tak uznaniowy, jak w stosunku do urzędników (należy bowiem uwzględnić takie kryteria, jak: kwalifikacje zawodowe, podstawa nawiązania stosunku pracy, nieobecności w pracy i ocena pracy nauczyciela – por. stanowisko MEN z 23 marca, opublikowane w Kadrach i Płacach 27 kwietnia – nr 82/2017).
OPINIA EKSPERTA
Ustawodawca, dokonując zmian ustrojowych w sferze budżetowej, ma dużą swobodę w zakresie kształtowania zatrudnienia. Stopują go w zasadzie tylko ogólne normy konstytucyjne, jak np. równe traktowanie i zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu (art. 32 Konstytucji RP). Dlatego w procesie wygaszania gimnazjów mógł przyjąć specyficzne, odmienne od art. 231 k.p. rozwiązania, choć czasem zbliżone do przejęcia zakładu pracy przez nowego pracodawcę (np. w razie włączania ich do innych szkół). Mają one charakter szczególny w stosunku do kodeksowych przepisów i są podporządkowane celowi, jakim jest dostosowanie poziomu zatrudnienia do nowej struktury szkół.
W przeszłości taką pozakodeksową ścieżkę postępowania zastosowano przy reformie ustroju stolicy w ustawie z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1438). Jej art. 18 ust. 3 wygasił stosunki pracy ze wszystkimi pracownikami samorządowymi, niezależnie od tego, czy podlegali szczególnej ochronie z jakiegokolwiek tytułu, jeśli w określonym terminie nie otrzymali propozycji zatrudnienia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 marca 2005 r. (sygn. akt P 5/04) uznał takie rozwiązanie za zgodne z konstytucją. Również prawo unijne nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń. Dyrektywa nr 2001/23/WE z 12 marca 2001 r. dotycząca ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstwa lub zakładu (Dz.Urz. UE L 082 z 2001 r., s. 16–20) odnosi się wyłącznie do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (art. 1 ust. 2 pkt c), pozostawiając nieuregulowaną sferę budżetową. Stąd też krajowy ustawodawca może sobie pozwolić na odrębny od kodeksowego tryb załatwiania spraw kadrowych.
Szczególna ochrona trwałości stosunków pracy nie wynika z konstytucji. Wprowadzają ją zwykłe ustawy i takie same ustawy mogą je limitować lub w ogóle wyłączać. Dlatego też zastosowana w przepisach wprowadzających procedura rozwiązywania stosunków pracy – moim zdaniem – wyłącza regulacje ochronne (jak np. art. 39 czy 177 k.p. bądź art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych). Ich obowiązywanie wymagałoby wyraźnego pozytywnego unormowania, którego jednak nie ma. W efekcie mamy podobny mechanizm do tego z ustawy warszawskiej. Wtedy urzędnicy, którzy tracili pracę, będąc w ochronie (zwłaszcza przedemerytalnej), przegrywali w sądach. Nie inaczej będzie i przy reformie edukacji.
OPINIA EKSPERTA
Z jednej strony Sąd Najwyższy preferuje pogląd, że zmiany strukturalne w sferze publicznej nie zawsze oznaczają przejście zakładu pracy, lecz są jego swoistą likwidacją. Przy tym ustawowo zapewnia się kontynuację zatrudnienia pracowników likwidowanej jednostki w innym podmiocie. Przykładowo w uchwale z 28 marca 2013 r. (sygn. akt III PZP 1/13, OSNAPiUS 2014/4/51) SN zaznaczył, że zniesienie jednostki administracji publicznej i przekazanie tych zadań innej jednostce nie stanowi przejścia zakładu pracy w rozumieniu art. 231 par. 1 k.p. Tak samo orzekł w wyroku z 14 maja 2012 r. (sygn. akt II PK 228/11), który dotyczył reorganizacji wojskowych komend uzupełnień polegającej na zniesieniu niektórych z nich i rozproszeniu ich zadań pomiędzy pozostałe komendy. Z kolei w wyroku z 10 lutego 2000 r. (sygn. akt II UKN 390/99) uznał, że przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej w samodzielny zespół opieki zdrowotnej nie powoduje zmiany podmiotowości w stosunkach pracy.
Z drugiej strony nauczyciel jest przejmowany w ramach wygaszania gimnazjów przez nową szkołę, ma nowego pracodawcę kontynuującego działalność oświatową. Prawdopodobnie jednak polskie orzecznictwo pójdzie w kierunku wykładni, że przepisy wprowadzające stanowią lex specialis wobec kodeksu pracy. Tym samym trudno będzie obronić tezę o przejściu zakładu pracy (gimnazjum) na innego pracodawcę. Skłaniam się też do opinii, że w związku z wygaszaniem gimnazjów ochrona przed zwolnieniem może być wyłączona na zasadzie analogii do likwidacji pracodawcy. Przepisy wprowadzające przewidują złożoną procedurę kadrową, która ma szczególny charakter w stosunku do regulacji innych ustaw. I choć ustawodawca nie zadbał o jasną dyrektywę, to wydaje mi się, że uchylają one ochronę na podobnych zasadach, jak przy likwidacji czy upadłości pracodawcy.
OPINIA EKSPERTA
Wygaszanie gimnazjów oznacza przekształcenie ich w inne jednostki o odmiennej tożsamości, realizujące inne zadania i program nauczania. Należy przyjąć, że nie będzie to przejście zakładu pracy w trybie art. 231 k.p. Nie zostaje tu bowiem zachowana tożsamość przejmowanej jednostki. Wyjątkiem mogłaby być sytuacja włączenia gimnazjum do szkoły podstawowej lub liceum, w których dotychczasowe klasy gimnazjalne będą nadal prowadzone w latach 2017/18 i 2018/19 (art. 129 ust. 8 przepisów wprowadzających). Niewykluczone, że wtedy utrzyma się tożsamość przejmowanej jednostki, co mogłoby być ocenione jako przejście części zakładu pracy w rozumieniu art. 231 k.p. SN uważa jednak, że również i tu nie ma mowy o przejściu w ujęciu kodeksowym. W uchwale siedmiu sędziów z 28 marca 2013 r. (sygn. akt III PZP 1/13) stwierdził, że Karta nauczyciela wyłącza zastosowanie art. 231 k.p. (także jeżeli dojdzie do przekazania części zadań do innej jednostki). SN odnosił się wprawdzie do art. 20 KN, ale przepisy wprowadzające są bardzo podobne, co może uzasadniać powoływanie się na ten pogląd w drodze analogii. To oznaczałoby, że art. 231 k.p. nie znajdzie zastosowania w żadnym przypadku.
Przepisy wprowadzające regulują w sposób szczególny sytuację pracowników, których kontynuowanie zatrudnienia – w związku z wygaszaniem gimnazjów – jest niemożliwe. Zalecam więc ostrożność w odwoływaniu się do rozwiązań kodeksowych i ocenianiu tej sytuacji jako „likwidacji pracodawcy”, bo byłaby to nieprawdziwa przyczyna, dająca podstawę do podważenia ewentualnego wypowiedzenia. Najlepiej w wypowiedzeniu odwołać się do art. 225–226 przepisów wprowadzających.
Jeżeli chodzi o ochronę zatrudnienia, to SN wypowiedział się na ten temat w kontekście art. 20 KN (np. wyrok z 17 marca 2016 r., sygn. akt III PK 80/15). Stwierdził, że przepis ten reguluje kompleksowo wypowiadanie nauczycielom stosunków pracy i uchyla takie przepisy ochronne, jak art. 39 czy art. 41 k.p. Zachowana zostaje natomiast ochrona związana z macierzyństwem i rodzicielstwem, funkcją związkową etc. I chociaż pogląd ten dotyczył art. 20 KN, który został wyłączony w przepisach wprowadzających, pozostaje aktualny w drodze analogii w stosunku do art. 225–226 tego aktu prawnego, bo mechanizmy są zbliżone.
OPINIA EKSPERTA
Sformułowanie „wygaszenie kształcenia w gimnazjum” jest niejednoznaczne, co może powodować wątpliwości interpretacyjne, m.in. w zakresie oceny skutków prawnych. Jak wynika z orzecznictwa SN, ograniczenie lub wyłączenie stosowania instytucji przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę na podstawie art. 231 k.p. powinno mieć wyraźną ustawową podstawę w każdym konkretnym przypadku. A temu powinno towarzyszyć wprowadzenie innych zasad ochrony pracowników na wypadek zmian organizacyjnych w celu zagwarantowania im stabilizacji zatrudnienia. Zgodnie z art. 5 k.p. przepisy kodeksu mają zastosowanie tylko w sprawach nieuregulowanych przepisami szczególnymi (por. uchwała siedmiu sędziów SN z 28 marca 2013 r., sygn. akt III PZP 1/13). Dlatego w zależności od okoliczności wygaszenia kształcenia w gimnazjum możliwa jest zarówno zmiana pracodawcy, jak i jego likwidacja.
Możliwe jest także wprowadzenie szczególnych rozwiązań, odrębnych od kodeksowych ograniczających/wyłączających działanie przepisów ochronnych. Jeśli kwestie te nie są wyraźnie uregulowane, przyjmuje się, że dopuszczalne jest wprowadzenie norm ustawowych pozwalających na dostosowanie stanu zatrudnienia do aktualnego rozmiaru zadań szkoły przez rozwiązywanie stosunków pracy z nauczycielami w zamian za rekompensatę za utratę pracy czy to w postaci odprawy, czy przeniesienia w stan nieczynny z zachowaniem prawa do wynagrodzenia (por. wyrok SN z 12 listopada 2008 r., sygn. akt I PK 79/08, uchwała SN z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I PZP 4/06).