Kiedy radny traci mandat: przepisy, zakazy i najnowsze orzecznictwo

Ustawy samorządowe oraz kodeks wyborczy (dalej: k.w.) zawierają katalog przesłanek i ograniczeń dotyczących aktywności radnych, zarówno w sferze zarobkowej, jak i publicznej. Wyczerpującą listę przyczyn wygaśnięcia mandatu zawiera art. 383 k.w. Celem tych zakazów, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 13 kwietnia 1994 r. (sygn. akt W 2/94), jest wyeliminowanie sytuacji, które mogą stawiać pod znakiem zapytania osobistą bezstronność lub uczciwość osób pełniących funkcje publiczne. Mają one również chronić autorytet organów publicznych i zaufanie wyborców oraz opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania instytucji samorządowych.

W praktyce stosowanie przepisów antykorupcyjnych nastręcza wielu trudności interpretacyjnych, o czym świadczy znaczna liczba sporów trafiających do sądów administracyjnych. Orzecznictwo nie tylko uzupełnia lukę pozostawioną przez ustawodawcę, ale też wskazuje na niedoskonałość legislacyjną przepisów antykorupcyjnych. W konsekwencji trudno jest niekiedy jednoznacznie określić, które działania radnego rzeczywiście naruszają zakazy ustawowe, a które mieszczą się jeszcze w granicach dopuszczalnej aktywności.

Dlatego tak istotna – z perspektywy każdego samorządowca – jest nie tylko znajomość przepisów, ale też śledzenie aktualnej linii orzeczniczej, która może stanowić wskazówkę, czego powinien unikać radny, aby nie narazić się na zarzut naruszenia zakazów i w konsekwencji – na utratę mandatu.

Śmierć radnego

Pierwszą przesłanką powodującą wygaśnięcie mandatu radnego jest jego śmierć. Jest to bez wątpienia najbardziej oczywista i jednoznaczna okoliczność skutkująca ustaniem mandatu. Mandat radnego stanowi bowiem wiązkę uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, które mają charakter osobisty i są nierozerwalnie związane z osobą sprawującą funkcję. Nie mogą one zostać przeniesione na inną osobę w taki sposób, jak prawa czy obowiązki majątkowe.

Śmierć radnego powoduje zatem wygaśnięcie wszystkich praw i obowiązków wynikających z jego mandatu. Nie oznacza to jednak, że sam mandat znika z przestrzeni prawnej. Co do zasady przechodzi on na inną osobę – pod warunkiem że spełnia ona wymagania określone w k.w.

Brak prawa wybieralności

Drugą przesłanką skutkującą wygaśnięciem mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa już w dniu wyborów. Kwestie te zostały uregulowane w art. 11 par. 2 k.w. Zgodnie z tym przepisem prawa wybieralności nie ma osoba:

• skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub za umyślne przestępstwo skarbowe;
• wobec której zapadło prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów.

Ponadto prawo wybieralności nie przysługuje obywatelowi Unii Europejskiej, który nie jest obywatelem polskim, ani obywatelowi Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, jeżeli zostali oni pozbawieni tego prawa odpowiednio w swoim państwie członkowskim UE lub w Zjednoczonym Królestwie.

Brak prawa wybieralności na dzień elekcji

Przesłanką wygaśnięcia mandatu jest nie tylko utrata prawa wybieralności po wyborze, ale również brak tego prawa w dniu głosowania. Wynika z tego, że ustawodawca nie uznaje wyboru osoby nieposiadającej biernego prawa wyborczego za nieważny czy bezskuteczny z mocy prawa. Taki wybór jest zatem skuteczny, dopóki rada nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.

Zgodnie z art. 11 par. 2 pkt 1 k.w. nie ma prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jak wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 750/18) elementem stanu faktycznego określonego w art. 11 par. 2 pkt 1 k.w. stanowiącego przesłankę utraty biernego prawa wyborczego jest skazanie za przestępstwo na karę pozbawienia wolności.

Tym samym wyłącznie skazanie na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe odbiera prawo wybieralności. I co ważne, ustawodawca wskazał wyłącznie skazanie na karę pozbawienia wolności, a nie na jakąkolwiek inną karę z katalogu sankcji wymienionych w art. 32 kodeksu karnego.

Orzeczenie warunkowego zawieszenia kary to też skazanie

Zdaniem gliwickiego WSA w pojęciu skazania mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego, jak i warunkowego zawieszenia jej wykonania. Skazanie na karę pozbawienia wolności następuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o wymierzeniu tej kary. Przy czym prawomocność orzeczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia apelacji od wyroku sądu I instancji lub z chwilą wydania przez sąd odwoławczy wyroku oddalającego apelację.

WSA podkreślił, że art. 11 par. 2 pkt 1 k.w. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Zawiera ona sformułowanie „nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego'. W takim przypadku organ, prowadząc postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu, ma nie prawo, lecz obowiązek zastosowania tego przepisu.

W ocenie gliwickiego WSA takimi organami, z woli ustawodawcy, są podmioty przez niego wprost wskazane. Dlatego przepisy k.w., które określają wygaszanie mandatu radnego, są przepisami bezwzględnymi. Uzasadnieniem dla potraktowania skazania karą pozbawienia wolności za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego jako przesłanki utraty biernego prawa wyborczego było zapewnienie właściwego doboru kandydatów na stanowiska publiczne, związane i wiążące się ze sprawowaniem władzy

PRZYKŁAD 1

Brak rękojmi wykonywania obowiązków publicznych

Warto przytoczyć również wyrok WSA w Opolu. 26 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 101/18) stwierdził on, że według art. 11 par. 2 pkt 1 k.w. nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem opolskiego WSA celem tej regulacji jest stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko tzw. fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne.

Zdaniem sądu przyjmuje się powszechnie, że osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak te, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. Niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego stanowią daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego).

Jednakże w niektórych wypadkach, np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego (por. wyroki WSA w: Gliwicach z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 343/16, Lublinie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 192/17 i Warszawie z 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 799/17).

Zmiana miejsca zamieszkania

Radni powinni pamiętać, że posiadanie biernego prawa wyborczego wiąże się z zamieszkiwaniem odpowiednio na terenie danej gminy, powiatu lub województwa.

Takie sprawy należą do najczęściej rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Stanowi to bowiem częsty powód utraty funkcji przez radnych. Przy omawianiu tej przesłanki istotną kwestią jest pojęcie stałego miejsca zamieszkania. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 stycznia 2025 r. (sygn. akt III OSK 2665/22), pojęcie to na gruncie k.w. zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 9 jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 kodeksu cywilnego – jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Zdaniem NSA o miejscu zamieszkiwania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne występujące łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą oraz rodziną. Z uwagi na to, że zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w postępowaniu musi być to dowiedzione wszelkimi dozwolonymi środkami dowodowymi.

W orzecznictwie przestrzega się przed ustalaniem miejsca stałego zamieszkania na podstawie oświadczenia osoby zainteresowanej. Konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 479/2013).

Przykład 2

Co to jest centrum życiowe?

O stałości pobytu danej osoby w konkretnej miejscowości decyduje zatem przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które spełnia wskazaną wyżej cechę – założenia tam ośrodka swoich interesów. O miejscu zamieszkania nie decydują jedynie kryteria administracyjne (fakt zameldowania), ale też fakt przebywania tam określonej osoby oraz uczynienie z tego miejsca centrum życiowego, ośrodka osobistych interesów (wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2019 r, sygn. akt III SA/Gl 493/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 689/16) doprecyzował, że jednym z istotnych elementów stałego pobytu jest faktyczne prowadzenie w danej miejscowości możliwej do obiektywnego zweryfikowania aktywności życiowej – rodzinnej, zawodowej czy społecznej. Równocześnie wyrazem woli stałego pobytu są konkretne zachowania oraz czynności prawne, takie jak działania pracownicze, rodzinne czy administracyjne. NSA wyraźnie zaznaczył, że samo oświadczenie danej osoby o chęci zamieszkiwania w danym miejscu nie jest wystarczające do uznania tego miejsca za stałe miejsce pobytu.

W ocenie sądu ustalenie miejsca zamieszkania wymaga każdorazowo analizy całokształtu okoliczności faktycznych, które świadczą o tym, że dana osoba rzeczywiście przebywa w konkretnej miejscowości i jednocześnie ma wyraźny zamiar uczynienia z niej centrum swojego życia. Kluczowe jest zatem, aby deklaracja zamiaru osiedlenia się znajdowała potwierdzenie w rzeczywistości – poprzez stałe, faktyczne przebywanie w danym miejscu oraz przeniesienie tam swojego ośrodka interesów życiowych.

NSA wyraźnie zaakcentował, że o fakcie zamieszkiwania w danej miejscowości można mówić wówczas, gdy analiza okoliczności sprawy pozwala przeciętnemu, obiektywnemu obserwatorowi sformułować wniosek, iż właśnie ta miejscowość stanowi w danym momencie główną przestrzeń życiową danej osoby – miejsce, w którym koncentruje się jej aktywność osobista, zawodowa i społeczna.

PRZYKŁAD 3

Miejsce zamieszkania radny musi udokumentować

Kwestia wygaśnięcia mandatu radnego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania była przedmiotem analizy w orzecznictwie WSA w Olsztynie. W wyroku z 5 lipca 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 835/16) sąd stwierdził nieważność uchwały rady, na mocy której radnemu wygasiła ona mandat. Bezpośrednim impulsem do podjęcia tej uchwały było pismo mieszkańca gminy, w którym zarzucał on, że radny przeprowadził się do żony do innej miejscowości.

WSA w Olsztynie uznał, że uchwała jest obarczona istotnymi wadami prawnymi. W jego ocenie rada gminy oparła swoje stanowisko niemal wyłącznie na treści pisma mieszkańca oraz załączonych do niego materiałach, nie podejmując samodzielnych ustaleń i nie dokumentując ich w odpowiedni sposób. Zdaniem olsztyńskiego WSA było to działanie niewystarczające i niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

WSA podkreślił, że uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu powinna zawierać wskazanie konkretnych okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione, a także dowody, na których oparła swoje ustalenia. Konieczne jest również wskazanie powodów, dla których nie przyznano mocy dowodowej innym dokumentom lub oświadczeniom, które zostały pominięte w toku postępowania. Uzasadnienie uchwały powinno być wystarczająco szczegółowe, aby możliwe było odtworzenie toku rozumowania rady i ocena motywów, jakimi się kierowała.

Zdaniem sądu, choć działanie rady mieściło się formalnie w zakresie jej kompetencji, to jednak ze względu na arbitralny charakter i brak należytego uzasadnienia nie mogło zostać uznane za zgodne z prawem.

• Czy o stałym miejscu zamieszkania świadczy zameldowanie w danym lokalu?

W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy k.w. nie utożsamiają pojęcia stałego zamieszkania z miejscem zameldowania. Zameldowanie ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy i jako takie nie stanowi rozstrzygającego kryterium przy ocenie, czy dana osoba faktycznie mieszka w określonej miejscowości (tak m.in. NSA w: uchwale z 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17 i wyroku z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 689/16 ).

• Jakie dowody mogą potwierdzać stałe zamieszkiwanie?

Przy ocenie miejsca zamieszkania nie wystarczy powołać się na kryteria formalne, takie jak zameldowanie, wpis do rejestru wyborców czy miejsce uiszczania podatków – choć mogą one stanowić pewną wskazówkę, nie mają rozstrzygającego znaczenia przy ustalaniu posiadania prawa wybieralności. Ważne będą m.in. takie kwestie, jak: miejsce zameldowania, deklaracja na dwie osoby w sprawie odpadów komunalnych, miejsce rozliczania się z podatków czy lekarz rodzinny (wyrok NSA z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2665/22).

W sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego dopuszczalne jest bowiem przeprowadzanie szerszej analizy, z wykorzystaniem różnego rodzaju dowodów potwierdzających rzeczywiste miejsce zamieszkania (NSA w wyroku z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 689/16).

Warto też przytoczyć wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., który 27 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 292/22) podał, że postępowanie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego cechować powinna ostrożność i konieczność skrupulatnej analizy oraz oceny rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, co do którego radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu. Jednocześnie trzeba uwzględnić indywidualny charakter rozpatrywanej sprawy.

WSA wprawdzie nie wskazał dowodów, które mogą potwierdzać stałe zamieszkanie, ale przytoczył takie, które nie dają stuprocentowej pewności. Zdaniem gorzowskiego WSA wpis do rejestru wyborców nie ma znaczenia rozstrzygającego w kontekście oceny stałego zamieszkiwania i posiadania prawa wyborczego. Zgodnie z art. 18 par. 1 k.w. stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Zgodnie zaś z art. 18 par. 5 k.w. rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności. Do rejestru wyborców wpisuje się z urzędu osoby będące obywatelami polskimi stale zamieszkałe na obszarze gminy i zameldowane na pobyt stały w tej gminie (art. 18 par. 8 k.w.).

Rejestr wyborców potwierdza prawo wybieralności, ale nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje bowiem podmiotowego prawa wyborczego. Okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinien być uważany za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych.

Decyzja o wpisie do rejestru wyborców nie ma znaczenia rozstrzygającego dla oceny posiadania biernego prawa wyborczego. Na użytek postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy więc wykazać za pomocą innych środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2006 r.,sygn. akt K/05 , oraz wyroki NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 479/13; 26 lutego 2015 r.,sygn. akt II OSK 3229/14 oraz 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 862/17). Z podobnych względów decydującego znaczenia w kwestii ustalenia stałego zamieszkania nie przypisuje się także miejscu opłacania podatków.

Odmowa złożenia ślubowania przez radnego

Trzecim powodem, który powoduje ustanie mandatu, jest odmowa złożenia ślubowania. To odrębna od zrzeczenia się mandatu przesłanka pozbawienia funkcji. Obu tych okoliczności nie można utożsamiać (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 3 kwietnia 2019 r., nr PN-II.4131.191.2019).

PRZYKŁAD 4

Objęcie mandatu przez radnego

Mandat radnego wprawdzie nabywa się w dniu wyborów, ale jego objęcie następuje dopiero w chwili złożenia przyrzeczenia. Nieuczynienie tego uniemożliwia radnemu elektowi pełnienie jego funkcji i powoduje ustanie mandatu. Źródłem mandatu jest wola samych wyborców. Mandat zostaje powierzony (powstaje) z chwilą wyboru i wyłącznie on decyduje o uzyskaniu statusu radnego. Akty ogłoszenia wyników głosowania i wydania radnym zaświadczenia o wyborze są jedynie potwierdzeniem tego faktu.

Przepisy k.w. konsekwentnie określają osobę, która została wybrana, ale nie złożyła jeszcze ślubowania, mianem radnego. Również wszystkie trzy ustawy samorządowe zgodnie odnoszą pojęcie radnego do osoby wybranej, pozostającej w okresie przed złożeniem przez nią ślubowania. Ze wspomnianych ustaw samorządowych wynika, że złożenie ślubowania jest aktem warunkującym przystąpienie do wykonywania mandatu.

W literaturze wskazuje się, że przez odmowę złożenia ślubowania należy rozumieć „wyraźne i jednoznaczne oraz wolne od wad oświadczenie woli radnego skierowane do rady, komunikujące jego decyzję o nieskładaniu ślubowania. Odmowa taka może mieć formę zarówno pisemną, w tym w postaci elektronicznej, aktu notarialnego, jak i ustną, ale odmiennie aniżeli stanowi art. 60 k.c. – nie formę dorozumianą” (G. Maroń, „Instytucja ślubowania radnego jednostki samorządu terytorialnego w polskim porządku prawnym”). Wygaśnięcie mandatu w tym przypadku stwierdza organ stanowiący JST. Przed wydaniem uchwały w tym zakresie należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (porównaj par. 3 art. 383 k.w.).

Określona ustawowo treść ślubowania wskazuje, że zawiera ono oświadczenie o podjęciu przez radnego obowiązków wynikających z mandatu. Od tej chwili osoba mająca status radnego może stać się czynnym radnym. Złożenie ślubowania pozwala na przejście mandatu w inną fazę. Nie można jednak domniemywać odmowy złożenia ślubowania wyłącznie na podstawie nieobecności radnego na pierwszych sesjach nowo wybranej rady. Z art. 23a ust. 3 u.s.g. wynika, że ślubowanie może być złożone tylko na posiedzeniu (sesji) rady. Radni nieobecni na pierwszej sesji rady gminy oraz ci, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni. Potwierdzeniem odmowy złożenia ślubowania będzie niewątpliwie nieskorzystanie przez radnego z możliwości złożenia wyjaśnień, o których mowa w art. 383 par. 3 k.w.

Wymogi dotyczące ślubowania radnego

Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 9 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 204/07), aby ocenić, czy zachowanie radnych odpowiadało wymogom złożenia ślubowania, należy zastanowić się nad istotą ślubowania. Zdaniem sądu ślubowanie radnego to oświadczenie wiedzy i woli zainteresowanego, z którego wynika, że znane mu są obowiązki związane z funkcją radnego i że wykonania tych obowiązków się podejmuje. W konsekwencji uznać należy, że ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadome dla innych radnych jest, iż składający ślubowanie zna treść jego roty i oświadcza, że będzie jej przestrzegał. Nie ma zatem konieczności potwierdzania faktu złożenia ślubowania w sposób niebudzący wątpliwości.

Białostocki WSA wyjaśnił, że radna, która uzyskała mandat w czasie trwania kadencji, ma obowiązek złożenia ślubowania na pierwszej sesji, na której jest obecna. Z tego wynika, że złożenie ślubowania musi odbyć się na sesji, a nie na jakimkolwiek spotkaniu radnych, nawet jeśli radni ci są w grupie w liczbie wystarczającej do podjęcia uchwał (czyli kworum). Zwołanie sesji, jak też jej przebieg, jest dość wysoce sformalizowaną procedurą i wyjątki stanowią tu, w istocie, potwierdzenie ograniczeń nakładanych na członków tego organu.

Takim ograniczonym wyjątkiem jest pierwsza sesja, na której obecni są, w pierwszej fazie, radni wybrani w wyborach, którzy jeszcze nie złożyli ślubowania. W konsekwencji, poza wyżej opisaną jedną sytuacją, kolejne sesje, na których może zostać złożone ślubowanie, czy to radnych nieobecnych na pierwszej sesji rady gminy czy też radnych, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, wymagają kworum do ich rozpoczęcia, a zatem obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Pisemne zrzeczenie się mandatu radnego

Czwartym powodem utraty mandatu jest jego zrzeczenie się. Ma ono charakter jednostronnej czynności prawnej skierowanej do określonego adresata, która dla wywołania skutków prawnych nie wymaga jego zgody.

Dla wygaśnięcia mandatu ustawodawca wymaga jedynie dokonania pisemnego zrzeczenia się mandatu. Nie ma przy tym określonych prawnie przesłanek złożenia takiego oświadczenia. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa (ex lege) wskutek złożenia pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji.

Wady oświadczeń woli

Pojawia się w związku z tym problem oceny takich oświadczeń pod kątem tzw. wad oświadczenia woli (np. pozorność, błąd, groźba bezprawna), a także wątpliwość dopuszczalności ich odwołania. W tym zakresie są dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego k.w. i ustrojowe ustawy samorządowe nie zawierają regulacji prawnych dotyczących tej materii, tj. wad oświadczeń woli. Nie ma też takich regulacji odnoszących się generalnie do wszystkich stosunków publicznoprawnych. Instytucje prawne, o których mowa, są natomiast uregulowane w kodeksie cywilnym (art. 61 i art. 82–88). Problem jednak w tym, że z art. 1 k.c. wynika, iż reguluje on stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi oraz między osobami prawnymi. Stosunek prawny wynikający z mandatu nie jest natomiast stosunkiem cywilnoprawnym.

Dlatego według tego stanowiska nie ma podstaw do stosowania k.c. w zakresie wad oświadczenia woli do oświadczeń woli radnego dotyczących zrzeczenia się mandatu. Radny nie może wobec tego uchylić się od skutków prawnych swojego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, powołując się np. na działanie pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej (A. Kisielewicz, J. Zbieranek [w:] „Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz”, K.W. Czaplicki i inni).

Ten pogląd zaprezentowano także w orzecznictwie, np. NSA w wyroku z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 384/09) stwierdził, że zarówno uchwała rady gminy, jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru zmierzają do potwierdzenia skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy prawa. Nie można uznać, aby radny mógł mieć niczym nieskrępowaną możliwość odwołania swojej rezygnacji aż do czasu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Taka interpretacja nie ma oparcia w przepisach prawa, a jest wręcz sprzeczna z brzmieniem art. 383 par. 1 k.w.

Oznacza to, że mandat wygasa z chwilą złożenia rezygnacji radnego, a skutku złożonego oświadczenia nie można cofnąć. Podobnie wypowiedział się np. WSA w Lublinie w wyroku z 28 października 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 349/08) oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 23 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 924/10).

Radny może cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu

W literaturze i w orzecznictwie funkcjonuje także odmienne stanowisko – przy czym obecnie jest ono dominujące. Według niego radny może cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu, ale tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy mają miejsce szczególne okoliczności. Podkreśla się, że możliwe jest cofnięcie złożonego oświadczenia z powołaniem się na wady woli (pozorność, błąd, przymus, groźba bezprawna). Nie można zaś tego zrobić w związku z ustaniem przyczyny, dla której zrzeczenie to nastąpiło – np. zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (B. Banaszak [w:] „Kodeks wyborczy, Komentarz”, Legalis 2023/el).

Także sądy administracyjne dopuszczają możliwość skutecznego cofnięcia zrzeczenia się. Na ten temat wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Rz 866/24). Uznał on, że odmawianie radnym możliwości odwołania oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Zdaniem tego sądu taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, zważywszy także na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego (a także wyborów wójta, burmistrza, prezydenta).

Waga aktów wyborczych sprawia jednocześnie, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające – z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli – dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się art. 61 i art. 82–88 k.c. (analogiczne stanowisko przywołano w wyrokach NSA z: 21 maja 2013 r., sygn. II OSK 880/13 oraz 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/12).

PRZYKŁAD 5

• Czy ustne zrzeczenie się mandatu jest skuteczne?

Warunkiem skutecznego zrzeczenia się mandatu radnego jest zachowanie formy pisemnej. Ustne oświadczenie o rezygnacji nie rodzi żadnych skutków prawnych.

Sprawowanie mandatu radnego stanowi dobrowolną służbę publiczną. Osoba wybrana na radnego może – po zakończonych wyborach – zrezygnować z objęcia powierzonego jej przez społeczność lokalną mandatu poprzez odmowę złożenia ślubowania. Z kolei radny, który już rozpoczął wykonywanie funkcji, może w każdym czasie złożyć rezygnację z dalszego jej sprawowania. W obu przypadkach rezygnacja nie wymaga podania żadnych przyczyn – nie jest konieczne wykazywanie np. złego stanu zdrowia czy innych okoliczności uzasadniających decyzję.

Nie oznacza to jednak, że zrzeczenie się mandatu jest czynnością dowolną – dla swojej skuteczności wymaga ono zachowania trybu określonego przepisami prawa. Zgodnie z art. 383 par. 1 pkt 4 k.w. mandat radnego wygasa w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu. W związku z tym, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w tym przypadku jest komisarz wyborczy, pisemne oświadczenie o zrzeczeniu powinno zostać przekazane właśnie temu organowi.

Przepisy k.w. nie przewidują możliwości zrzeczenia się mandatu w formie ustnej ani złożenia oświadczenia w formie „zastępczej” – np. poprzez jego zaprotokołowanie podczas sesji rady gminy. Ustawodawca nie określa również skutków złożenia oświadczenia z pominięciem wymaganej formy pisemnej. Nie przewiduje się tu możliwości „uzdrowienia” (konwalidacji) wadliwego oświadczenia poprzez późniejsze jego potwierdzenie w formie pisemnej.

Z uwagi na istotne skutki prawne składanych oświadczeń oraz konieczność zapewnienia pewności obrotu prawnego, należy uznać, że przepisy dotyczące formy i trybu zrzeczenia się mandatu mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że jakakolwiek inna forma zrzeczenia się mandatu niż ta wskazana w k.w. – przykładowo oświadczenie złożone podczas wywiadu dla lokalnej prasy – nie może skutkować wygaśnięciem mandatu radnego.

• Czy pisemne zrzeczenie się mandatu jest tożsame z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym?

W tej sprawie liczne orzecznictwo jednolicie opowiada się za poglądem, że określona w art. 383 par. 1 pkt 4 k.w. przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu, nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w ustawach ustrojowych (tj. art. 24b ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 26 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa). Za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu uznaje się we wszystkich trzech ustawach samorządowych niezłożenie przez radnego, wykonującego w chwili powierzenia mu mandatu pracę kolidującą z mandatem, wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu.

Może wobec tego powstać wątpliwość, czy te naruszenia uznane przez ustawodawcę za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu należy traktować jak przesłankę wygaśnięcia mandatu określoną w art. 383 par. 1 pkt 4 k.w. czy w art. 383 par. 1 pkt 5 k.w. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 5 lutego 2025 r. (sygn. akt III OSK 2244/24) zachowania, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, nie zrównując ich ze zrzeczeniem się mandatu w rozumieniu art. 383 par. 1 pkt 4 k.w., nie spełniają wymogu, o którym mowa w tym przepisie.

Z tego powodu niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, co oznacza de facto niezaprzestanie wykonywania pracy, powinno być uznane za naruszenie zakazu określonego w art. 383 par. 1 pkt 5 k.w. W konsekwencji w tym przypadku znajdzie zastosowanie art. 383 par. 3 k.w., nakładający obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy.

Zdaniem NSA przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 par. 1 pkt 4 k.w., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zastrzeżona w przepisach k.w. pisemna forma zrzeczenia się mandatu odróżnia tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z k.w. jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b ust. 5 u.s.g.

Powyższe ścisłe rozumienie tych pojęć uznać należy za trafne, zwłaszcza że w świetle art. 383 par. 2a k.w. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem). Ten pogląd jest dominujący w orzecznictwie, por. wyrok WSA w: Kielcach z 9 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Ke 499/24), Łodzi z 18 lipca 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 454/24); Gliwicach z 18 czerwca 2024 r. (sygn. akt III SA/Gl 472/24); Olsztynie z 18 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 389/24); w Poznaniu z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 40/19).

Naruszenie zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności

Piątą przesłanką utraty mandatu jest naruszenie zakazów określonych w odrębnych przepisach. Ograniczenia te wynikają przede wszystkim z przepisów ustaw ustrojowych poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, z przepisów antykorupcyjnych.

Zakaz zatrudnienia radnego w urzędzie gminy

Listę ograniczeń otwiera art. 24a u.s.g., zgodnie z którym z radnym nie może zostać nawiązany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał on mandat. Ważne! Zakaz ten obowiązuje od momentu złożenia ślubowania, tj. od chwili rozpoczęcia sprawowania mandatu. Przewidziany jest na każdym szczeblu samorządu terytorialnego, a więc w gminie, powiecie i województwie.

Ograniczenie dotyczy zarówno umowy o pracę, jak i zatrudnienia na podstawie powołania, mianowania czy spółdzielczego stosunku pracy. Co istotne, zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla zastosowania zakazu bez znaczenia pozostają: rodzaj i czas trwania umowy, zajmowane stanowisko, a nawet to, czy zatrudnienie wiąże się z wynagrodzeniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10).

Zakaz ten ma charakter terytorialnie ograniczony – odnosi się wyłącznie do urzędu tej jednostki samorządu terytorialnego, w której radny sprawuje funkcję. Obejmuje przy tym wszystkie etaty niezależnie od ich charakteru – zarówno urzędnicze, jak i pomocnicze. Nie wyklucza natomiast zatrudnienia radnego np. w urzędzie innej gminy, starostwie powiatowym czy urzędzie marszałkowskim działającym w innym województwie.

Inna sytuacja – odwrotna niż opisana powyżej – uregulowana została w art. 24b u.s.g. Zgodnie z tym przepisem osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy (…). Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Artykuł 24b ust. 1 u.s.g. dotyczy więc przypadków, gdy osoba już zatrudniona w urzędzie gminy zostaje wybrana na radnego. W takim przypadku nie dochodzi do zawarcia nowej umowy, lecz kontynuowany jest wcześniejszy stosunek pracy.

Radny musi wziąć urlop bezpłatny

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 2449/13), między art. 24a ust. 1 a art. 24b ust. 1 u.s.g. istnieje subtelna, lecz istotna różnica. Artykuł 24a u.s.g. wyklucza możliwość istnienia stosunku pracy między radnym a podmiotami wymienionymi w tym przepisie. Tymczasem art. 24b u.s.g. takiego stosunku nie wyklucza – zabrania jedynie wykonywania pracy, czyli jej faktycznego świadczenia, przez radnego w okresie sprawowania mandatu. Innymi słowy, posiadanie mandatu radnego nie rozwiązuje automatycznie stosunku pracy z urzędem gminy czy gminną jednostką organizacyjną, ale skutkuje obowiązkiem złożenia wniosku o urlop bezpłatny lub podjęcia decyzji o rozwiązaniu umowy o pracę.

NSA podkreślił również, że celem regulacji zawartych w art. 24a i 24b u.s.g. jest wyeliminowanie wszelkich zbiegów ról – tak, aby radny nie znajdował się w sytuacji zależności służbowej od organu wykonawczego gminy. Zatem – według NSA – nie ma znaczenia, iż ustawodawca nie sformułował wprost obowiązku wynikającego z tych przepisów w sytuacji, gdy już po objęciu mandatu dochodzi do zmian organizacyjnych u dotychczasowego pracodawcy radnego, skutkujących jego przejęciem przez urząd gminy. Liczy się rezultat – a nie tylko intencja.

PRZYKŁAD 6

Zakaz pełnienia funkcji przez radnego. Liczą się tylko stanowiska kierownicze

Z treści art. 24a ust. 2 oraz art. 24b ust. 1 u.s.g. jednoznacznie wynika, że radny nie może pełnić funkcji kierownika ani zastępcy kierownika w samorządowej jednostce organizacyjnej. Co istotne, zakaz ten dotyczy każdej formy „pełnienia funkcji” – niezależnie od podstawy prawnej. A zatem obejmuje zarówno stosunek pracy (w tym powołanie, mianowanie, spółdzielczy stosunek pracy), jak i umowy cywilnoprawne (np. kontrakt menedżerski), a nawet sytuacje, gdy funkcja jest sprawowana wyłącznie honorowo, społecznie lub nieodpłatnie. W tej sytuacji liczy się bowiem funkcja – nie wynagrodzenie.

Podobnie jak w przypadku zatrudnienia w urzędzie gminy, art. 24a ust. 2 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy radny obejmuje funkcję kierowniczą już po uzyskaniu mandatu. Natomiast art. 24b ust. 1 u.s.g. reguluje sytuację odwrotną – gdy osoba pełniąca funkcję kierownika lub jego zastępcy zostaje wybrana na radnego. Wówczas, aby uniknąć naruszenia przepisów, nowo wybrany radny powinien wystąpić z wnioskiem o udzielenie urlopu bezpłatnego.

Warto jednak podkreślić, że zakaz ten dotyczy wyłącznie funkcji kierownika i zastępcy kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Nie obejmuje on zatem wszystkich stanowisk kierowniczych funkcjonujących w strukturze organizacyjnej danej jednostki. Innymi słowy, jeżeli ktoś kieruje działem księgowości, informatyki czy jest koordynatorem ds. promocji – ale nie pełni funkcji kierownika całej jednostki ani jego zastępcy – zakaz nie znajdzie zastosowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy funkcja kierownika lub jego zastępcy ma charakter stały czy tymczasowy (np. jest on pełniącym obowiązki).

Czym jest samorządowa jednostka organizacyjna?

Pod pojęciem samorządowej jednostki organizacyjnej należy rozumieć jednostkę utworzoną na podstawie uchwały organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Dla oceny, czy mamy do czynienia z taką jednostką, nie ma znaczenia, czy posiada ona osobowość prawną. Kluczowy jest fakt, że została powołana przez samorząd. Jak zauważył NSA w wyroku z 15 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 664/2009), decydujące jest źródło jej utworzenia – nie forma organizacyjna. Przykładami samorządowych jednostek organizacyjnych są m.in.: szkoła podstawowa, liceum ogólnokształcące, zespół szkół, żłobek, muzeum, gminny ośrodek kultury, biblioteka publiczna, miejski ośrodek sportu i rekreacji, czy też szpital powiatowy.

Co równie ważne, katalog stanowisk, których radny nie może zajmować w samorządowych jednostkach organizacyjnych w czasie sprawowania mandatu, ma charakter zamknięty. To oznacza, że choć nie można być kierownikiem ani jego zastępcą, nie ma przeszkód, by radny był zatrudniony na innym stanowisku – pod warunkiem, że nie jest to jedno z dwóch wymienionych wprost w przepisach.

PRZYKŁAD 7

Radny powinien złożyć wniosek o urlop bezpłatny

Osoba wybrana do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST), a zatrudniona w urzędzie (gminy, starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim), jest zobowiązana – jeszcze przed złożeniem ślubowania – złożyć wniosek o urlop bezpłatny. Analogiczny obowiązek dotyczy nowo wybranego radnego, który przed objęciem mandatu pełnił funkcję kierownika lub zastępcy kierownika w samorządowej jednostce organizacyjnej.

Zgodnie z art. 25b u.s.g. wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego należy złożyć w terminie siedmiu dni od ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Przepisy nie wymagają, aby w tym terminie pracodawca udzielił już odpowiedzi – wystarczy, że zapozna się z treścią złożonego wniosku. To moment złożenia pisma ma znaczenie prawne, nie termin reakcji przełożonego.

Wniosek trzeba złożyć w ciągu 7 dni od wyników wyborów

W literaturze wskazuje się, że „Ustawodawca niezbyt fortunnie określił w art. 24b ust. 1 u.s.g. termin do złożenia wniosku urlopowego. Z jednej strony bowiem wskazał, że wniosek taki winien zostać złożony przed przystąpieniem do wykonywania mandatu, z drugiej natomiast zakreślił siedmiodniowy termin do jego złożenia liczony od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.

Wydaje się, że zastosowany przez ustawodawcę zabieg należy interpretować w następujący sposób: wniosek urlopowy winien zostać złożony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, najpóźniej jednak przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. To zaś oznacza, że w istocie radny jest zobowiązany złożyć wniosek przed ślubowaniem na sesji rady gminy.” (L. Wengler, „Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 37/04, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2006/3, s. 77–84).

wzór

Pracodawca – niezależnie od własnej woli – ma obowiązek udzielić wnioskowanego urlopu. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny i wynika z art. 24b u.s.g. – co stanowi odstępstwo od ogólnych przepisów kodeksu pracy. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 174 par. 1 k.p., pracodawca może, ale nie musi, udzielić urlopu bezpłatnego na wniosek pracownika. W przypadku radnego – już nie „może”, lecz „musi”.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że odmowa udzielenia urlopu przez pracodawcę może skutkować wystąpieniem przez radnego z roszczeniem do sądu pracy o udzielenie urlopu bezpłatnego. Podstawę prawną takiego roszczenia stanowi art. 24b u.s.g. w związku z art. 300 kodeksu pracy oraz art. 64 k.c., zgodnie z którym orzeczenie sądu zastępuje oświadczenie woli pracodawcy (por. A. Wierzbica [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz).

Niezależnie od siedmiodniowego terminu przewidzianego w ustawie, wniosek o urlop bezpłatny musi zostać złożony przed rozpoczęciem wykonywania mandatu – czyli przed złożeniem ślubowania. Złożenie go dopiero po ślubowaniu jest równoznaczne z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia stanowisk, co w praktyce oznacza wygaśnięcie mandatu radnego – choćby opóźnienie wynosiło zaledwie jeden dzień.

W art. 24b ust. 4 u.s.g. uregulowano szczególny przypadek, w którym w trakcie trwania kadencji radnego dochodzi do przejęcia przez gminę jednostki organizacyjnej, którą radny kieruje, bądź do utworzenia nowej jednostki organizacyjnej, której kierownictwo sprawuje. W takiej sytuacji radny ma sześć miesięcy na złożenie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego.

Termin ten stanowi istotne wydłużenie w porównaniu z siedmiodniowym, zawitym terminem przewidzianym dla standardowych przypadków. Należy uznać, że jest to wyraz intencji ustawodawcy mającej na celu ochronę interesów jednostki organizacyjnej kierowanej przez radnego. Celem tego przepisu jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania danej jednostki oraz stworzenie warunków do płynnego przekazania obowiązków innej osobie (lub osobom).

Pomimo że treść u.s.g. nie stanowi tego wprost, należy przyjąć, iż uchybienie sześciomiesięcznemu terminowi, o którym mowa w art. 24b ust. 4, skutkuje – na mocy art. 24b ust. 5 u.s.g.– uznaniem, że radny zrzekł się mandatu.

Wydłużenie stosunku pracy radnego

Zgodnie z art. 24b ust. 3 u.s.g., radnemu przysługuje urlop bezpłatny niezależnie od rodzaju i okresu trwania stosunku pracy. Stosunek pracy zawarty na czas określony, który rozwiązałby się przed upływem terminu urlopu bezpłatnego, ulega przedłużeniu do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pracownik urzędu gminy w gminie, w której uzyskał mandat radnego, był zatrudniony na czas określony wynoszący trzy miesiące, stosunek pracy ulega przedłużeniu na cały okres sprawowania mandatu oraz dodatkowo o trzy miesiące po jego wygaśnięciu.

W czasie trwania urlopu bezpłatnego, zgodnie z art. 41 kodeksu pracy, pracodawca nie ma prawa wypowiedzieć radnemu umowy o pracę. Zakaz ten nie obowiązuje jednak w przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy. Dodatkowo, wypowiedzenie umowy o pracę wobec radnego korzystającego z urlopu bezpłatnego jest możliwe na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, pod warunkiem, że nie dotyczy ono indywidualnego zwolnienia. W określonych sytuacjach dopuszczalne jest również rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia, tj. w tzw. trybie natychmiastowym.

W przypadku radnego, który jest zatrudniony na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej przejętej w czasie trwania kadencji lub jednostki utworzonej przez JST, w której uzyskał on mandat, termin na złożenie wniosku o urlop bezpłatny wynosi sześć miesięcy od dnia zaistnienia którejkolwiek z tych okoliczności.

Ustanowienie znacznie dłuższego terminu na złożenie wniosku w porównaniu z innymi przypadkami uzasadnione jest potrzebą zapewnienia ciągłości funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej do czasu powierzenia jej kierowania innej osobie, wyłonionej np. w drodze konkursu przeprowadzanego zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.

Zakaz wykonywania pracy przez radnego na podstawie umowy cywilnoprawnej

Wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której ten uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wynika to z art. 24d u.s.g. Analogiczne ograniczenie obowiązuje także w przypadku starosty i marszałka województwa – odpowiednio wobec radnych powiatu i sejmiku.

Jak należy rozumieć ustawowe sformułowanie „wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej” wyjaśnił WSA we Wrocławiu w wyroku z 14 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 731/16). Zdaniem sądu nie chodzi w nim o wszystkie umowy regulowane kodeksem cywilnym (określane jako nazwane) oraz nieuregulowane wprost w jego przepisach (funkcjonujące jako nienazwane), ale tylko te, które są związane z wykonywaniem przez radnego osobistej pracy. Zdaniem wrocławskiego WSA taka interpretacja jest uzasadniona nierozerwalnym związkiem art. 24a i art. 24b oraz art. 24d u.s.g. Zakaz ten dotyczy więc umów, w ramach których radny miałby wykonywać pracę osobiście.

Ze względu na brzmienie art. 24d u.s.g. pojawiły się jednak wątpliwości interpretacyjne – czy zakaz ten dotyczy wyłącznie organu wykonawczego (np. wójta), czy również samego radnego? A w konsekwencji – czy jego naruszenie może skutkować wygaśnięciem mandatu?

WSA w Olsztynie w wyroku z 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 1027/07) uznał, że zakaz ma charakter bezwzględny, jednak jego adresatem jest wyłącznie wójt. W ocenie sądu, skoro przepis nie nakłada obowiązku na radnego, to ewentualne jego naruszenie nie może prowadzić do utraty mandatu. Takie samo stanowisko zajął wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 18 kwietnia 2008 r. (nr NK.II.DJ.0911–77/08), a także WSA w Białymstoku w wyroku z 10 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 405/08).

Odmienne podejście zaprezentował WSA we Wrocławiu w wyroku z 2 lipca 2009 r. (sygn. akt III SA/Wr 140/09). Według tego sądu zakaz wynikający z art. 24d u.s.g. dotyczy także radnego. W konsekwencji jego naruszenie skutkuje wygaśnięciem mandatu. Stanowisko to poparł również WSA w Bydgoszczy w wyroku z 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1299/13), wskazując jednoznacznie, że złamanie zakazu określonego w art. 24d u.s.g. prowadzi do utraty mandatu radnego.

PRZYKŁAD 8

Umowa zlecenia dla radnego?

Przed zbyt rygorystycznym postrzeganiem przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przestrzegał NSA w wyroku z 8 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 543/18). Jego zdaniem takie podejście podważa zasadę płynącą z demokratycznego państwa prawnego, jaką jest obowiązek poszanowania wyników wyborów samorządowych i woli obywateli w tym zakresie. W tym wypadku brak zatem wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw w postaci interesu publicznego (transparentności działania organów administracji publicznej i przeciwdziałaniu korupcji) poprzez zastosowanie środka prawnego wygaszenia mandatu radnego.

Zdaniem NSA istotą art. 24d u.s.g. jest zachowanie interesu publicznego rozumianego jako zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie jest sankcją karną, a instytucją w tym znaczeniu restrykcyjną, że wprowadza ograniczenie praw jednostki, ale tylko w celu stworzenia gwarancji wykorzystania mienia komunalnego zgodnie z prawem, przeciwdziałając korupcji, braku uczciwości, podważaniu autorytetu państwa, zaufania wyborców.

Według NSA te przesłanki nie odnosiły się do rozstrzyganej sprawy. Otóż chodziło o zarządzenie zastępcze, którym wojewoda wygasił mandat radnego. Powodem był fakt, że ten zawarł z burmistrzem umowy zlecenia, na podstawie których powierzono mu do osobistego wykonywania pracę w gminie, w której uzyskał mandat. Jej przedmiotem było dostarczanie za potwierdzeniem odbioru nakazów płatniczych oraz decyzji na podatek od nieruchomości na rok 2015 i 2016 w miejscowości B.

Sąd I instancji wskazał, że nie można ograniczyć się, jak uczynił to wojewoda, jedynie do zbadania aspektu cywilnoprawnego niniejszego zagadnienia, skupiając się na umownej formie uregulowania doręczenia. Kwestia wynagrodzenia czy też osobistego wykonywania obowiązku doręczenia ma bowiem charakter wtórny wobec podstawowego problemu, którym jest umocowanie prawne do bycia doręczycielem decyzji wydawanych przez organ administracji publicznej w ramach procedury administracyjnej.

Sąd stwierdził, że na podstawie ordynacji podatkowej, w przypadku gdy organem podatkowym jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), pisma w postępowaniu podatkowym może doręczać sołtys za pokwitowaniem. Doręczenie jest czynnością techniczno-procesową organu administracji publicznej, polegającą na przekazaniu pisma adresatowi w sposób przewidziany prawem, z którą prawo wiąże określone skutki prawne.

W rozpatrywanej sprawie burmistrz skorzystał z możliwości, jakie stworzył art. 144 par. 4 ordynacji podatkowej i powierzył doręczanie decyzji podatkowych i nakazów płatniczych sołtysowi. Przepis ten jest źródłem zadań i kompetencji sołtysa jako organu wykonawczego w sołectwie. W tak kształtującym się stanie prawnym należało zdaniem sądu potraktować doręczanie decyzji podatkowych i nakazów płatniczych przez sołtysa jako – umocowane ustawowo – wykonywanie zadań publicznych przez funkcjonariusza publicznego.

Z poglądem tym zgodził się w pełni NSA. W jego ocenie rzeczywistym źródłem obowiązków radnego w postaci doręczania nakazów płatniczych oraz decyzji na podatek od nieruchomości w miejscowości B. nie była umowa cywilnoprawna zawarta z burmistrzem, lecz regulacja art. 144 par. 4 ordynacji podatkowej, dlatego należało przyjąć, że umowa zawarta przez radnego z burmistrzem precyzowała jedynie obowiązki, które spoczywały na radnym pełniącym jednocześnie funkcję sołtysa z mocy prawa (analogiczne wnioski z tożsamego stanu faktycznego wyciągnął NSA w wyroku z 8 maja 2018 r., sygn. akt 542/18).

• Czy radny może pełnić rolę inkasenta?

Ograniczenie dotyczące wykonywania funkcji radnego zawarte w art. 24d u.s.g., zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Podstawę wykonywania obowiązków przez inkasenta stanowi uchwała rady gminy wyznaczająca inkasentów, która ma charakter aktu prawa miejscowego. Obowiązki wykonywane przez inkasenta nie wynikają z przepisów prawa cywilnego, a stosunek, jaki zawiązuje się pomiędzy gminą a inkasentem, ma charakter administracyjno-prawny. W związku z powyższym nie ma tu zastosowania wspomniany art. 24d u.s.g.

Taki pogląd zaprezentowała Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu w piśmie z 7 lutego 2011 r. (nr NA.III-0221-2/2011). Ponadto wskazała ona, że rada gminy może zarządzić pobór niektórych podatków od osób fizycznych w drodze inkasa oraz na podstawie art. 6 ust. 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6b ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 8 ustawy o podatku leśnym wyznaczyć inkasentów i określić ich wynagrodzenie. Jak wynika z art. 9 ordynacji podatkowej, inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Przepisy nie zabraniają radzie gminy wyznaczenia do pełnienia tej funkcji radnego, który pełni jednocześnie funkcję sołtysa.

• Czy naruszenie zakazu zawierania kontraktu cywilnego przez radnego powoduje wygaszenie mandatu, skoro ustawa samorządowa takiej sankcji nie przewiduje?

Na ten temat wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 grudnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 472/24). Wskazał, że zakaz wynikający z art. 24d u.s.g. jest elementem systemu regulacji antykorupcyjnej, mającej na celu przeciwdziałanie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość bezstronność czy bezinteresowność w wykonywaniu przez nich mandatu. Z tego też względu ustawodawca w przypadku naruszenia ustawowych zakazów przewiduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu, a nie sankcję w postaci bezskuteczności czy nieważności czynności (umowy) objętej zakazem. Zdaniem wrocławskiego WSA art. 24d u.s.g. musi być stosowany w związku z regulacją z art. 383 k.w., gdyż wyłącznie pod tym warunkiem stanowi on efektywny środek realizujący zakładane przez ustawodawcę cele. Łączne stosowanie powołanych przepisów potwierdzone zostało zresztą w orzecznictwie NSA (np. w wyroku z: 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 339/18, i 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 545/22).

Wrocławski WSA podkreślił przy tym, że zakaz z art. 24d u.s.g. należy do „określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności', których wykonywanie rodzi skutek w postaci wygaśnięcia mandatu (tak też NSA w wyroku z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14). Zdaniem wrocławskiego WSA nie można zaakceptować przeciwnego stanowiska, zakładającego, że skoro w art. 24d u.s.g. nie przewidziano sankcji w przypadku powierzenia przez wójta radnemu pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, to takiej sankcji nie można wyprowadzać z innych przepisów prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że poszczególnych metod wykładni prawa (tj. wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej) nie można sobie przeciwstawiać i traktować jako konkurencyjne. Stanowią one bowiem narzędzie prawidłowego odkodowania normy prawnej i powinny być stosowane łącznie, celem optymalizacji uzyskanego wyniku interpretacyjnego. Jakkolwiek każdy przepis sformułowany jest przy pomocy języka prawnego (wykładnia literalna), to jednak zawsze stanowi on element z założenia spójnego systemu prawa (wykładnia systemowa) i realizuje konkretne cele (wykładnia funkcjonalna). Tylko jednoczesne stosowanie wszystkich wskazanych metod pozwoli uzyskać akceptowalny wynik uwzględniający wymagania państwa prawa.

• Czy z punktu widzenia art. 24d u.s.g. radny może zawrzeć umowę zlecenia z dyrektorem przedszkola?

Zakaz ustanowiony w art. 24d u.s.g. dotyczy umów cywilnoprawnych zawieranych nie tylko przez wójta, lecz także przez wszystkie podmioty działające z jego upoważnienia (w imieniu wójta i na jego rzecz), w tym w szczególności zastępcę wójta czy sekretarza gminy. W przepisie tym nie zawarto natomiast przeciwwskazań do powierzenia na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonywania pracy radnemu przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy (np. dyrektora przedszkola publicznego), z siedzibą w gminie, w której radny uzyskał mandat.

Dopuszczalność zawarcia umowy z radnym przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy zarówno posiadającej osobowość prawną (np. spółka gminna), jak i nieposiadającej (np. działającej w formie jednostki budżetowej, np. przedszkole) wynika bowiem z interpretacji art. 24a oraz 24b u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami zarówno radny, jak i osoba wybrana na radnego, nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której sprawuje lub uzyskała mandat, oraz nie może wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej gminy.

A contrario wskazywano, że osoba wybrana na radnego lub radny może wykonywać pracę w ramach stosunku pracy w jednostce organizacyjnej gminy, innej niż urząd gminy, z wyjątkiem funkcji kierownika lub zastępcy kierownika tej jednostki. Skoro zatem radny może, w ramach stosunku pracy, pozostawać 'szeregowym' pracownikiem jednostki organizacyjnej gminy, to również kierownik takiej jednostki organizacyjnej może powierzyć radnemu gminy wykonywanie pracy w tej jednostce organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 732/16).

Zakaz podejmowania dodatkowych zajęć i otrzymywania darowizn przez radnego

Zgodnie z art. 24e ust. 1 u.s.g. radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. W myśl art. 24e ust. 1 u.s.g. Na gruncie tego przepisu warto zacytować pogląd WSA w Warszawie zaprezentowany w wyroku z 10 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1294/10). Jak wyjaśnił, jakkolwiek u.s.g. nie wprowadza legalnej definicji „dodatkowych zajęć', to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o każdy przejaw aktywności zarobkowej lub niezarobkowej radnego, która podważa zaufanie wyborców do wykonywanego przezeń mandatu w świetle zobowiązań wynikających z roty ślubowania. Według omawianego przepisu ma to być zajęcie dodatkowe wobec pełnionej funkcji radnego i bez znaczenia pozostaje to, czy radny tę aktywność rozpoczął w trakcie sprawowania mandatu, czy też ją kontynuuje.

Oczywiście, by zakwalifikować dodatkowe zajęcie do takiej działalności, która łamie ustawowy zakaz wynikający z art. 24e ust. 1 u.s.g., musi to być taka aktywność radnego, która nie licuje z godnością, rzetelnością, uczciwością czy też dobrem gminy i jej mieszkańców, a więc tymi zasadami, o których mowa w rocie ślubowania. Nie każde dodatkowe zajęcie bowiem jest tą działalnością, która łamie ustawowy zakaz.

Dla stwierdzenia naruszenia tego zakazu istotne jest, by w ramach zajęcia dodatkowego radny podejmował taką aktywność, która kontestuje jego postawę jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców. Jeśli zatem dodatkowe zajęcie radnego nie czyni zadość rocie ślubowania pod względem godności, rzetelności, uczciwości czy też dobra gminy i jej mieszkańców, może tym samym podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Jakie działania radnego będą potraktowane jako podważenie zaufania wyborców?

Z kolei NSA w wyroku z 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2318/11) odpowiedział na pytanie, jakie dodatkowe zajęcia mogą podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu radnego. W tym zakresie art. 24e ust. 1 u.s.g. odwołuje się do roty ślubowania radnego, w której radny ślubuje wierność konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubując uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro swojej gminy i jej mieszkańców.

Pojęcie „zajęć mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu” jest pojęciem nieostrym, które nie znalazło wyraźnego sprecyzowania. Zdaniem NSA „dodatkowe zajęcia” to swoista i dość unikatowa w negatywnym sensie klauzula generalna, formuła nad wyraz szeroka, mało precyzyjna i o trudnej do ustalenia jurydycznej proweniencji”. Przyjąć należy, że chodzi o wszelką aktywność, zarówno o charakterze jednorazowym, periodycznym, jak i ciągłym. Istotny jest przy tym zarówno charakter tych działań, jak i sposób ich wykonywania.

Zdaniem NSA, przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpatrywanej sprawy, niewadliwym było uznanie, że właśnie charakter dodatkowych czynności, jakie wykonywał radny, ich mnogość oraz powiązanie działalności zawodowej z kwestiami rodzinnymi mogły zostać uznane za podważające zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Podkreślić jednocześnie należy, że podważenie zaufania wyborców nie musi wiązać się wyłącznie z sytuacjami korupcjogennymi czy deliktowymi.

PRZYKŁAD 9

Co jest darowizną?

Zgodnie z art. 888 k.c. przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Darowizną nie jest bezpłatne przysporzenie, gdy zobowiązanie do bezpłatnego świadczenia wynika z umowy uregulowanej innymi przepisami kodeksu.

Nie jest nią także przypadek, gdy ktoś zrzeka się prawa, którego jeszcze nie nabył albo które nabył w taki sposób, że w razie zrzeczenia się prawo jest uważane za nienabyte. Darowizną formalnie nie jest przyjęcie nieodpłatnej usługi ani przyjęcie rzeczy lub usługi poniżej ich wartości, jednakże z pewnością takie czynności również mogą w konkretnej sytuacji kwalifikować się jako działania podważające zaufanie wyborców (S. Płażek, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym).

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego

Zgodnie z art. 24f ust. 1 k.w. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Nie mogą też zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. ma na celu, z jednej strony, ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat, mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony – praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego (wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5365/21). W orzecznictwie wskazuje się, że istota ograniczenia wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu; korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni, nieposiadający statusu radnego.

Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1573/18 i 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15).

Co jest traktowane jako działalność gospodarcza radnego?

Zgodnie z art. 3 ustawy – Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Dodatkowo w doktrynie wskazuje się, że z redakcji art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej oznacza posiadanie samodzielnej kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy, co słusznie również zauważył sąd I instancji (S. Płażek (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki).

Uznaje się, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Bez znaczenia pozostaje to, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana jako działalność gospodarcza (wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1930/23).

Co oznacza: działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego?

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie „wykorzystanie mienia komunalnego” należy interpretować szeroko – jako każdy przypadek korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3745/21; 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6748/21 i 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2973/18 oraz wyrok WSA w Opolu z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 49/25).

Warto wskazać, że według NSA – wyrok z 17 grudnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 2009/24) – pojęcie „wykorzystanie mienia” należy wiązać z możliwością jego używania w związku z prowadzoną działalnością i na jej potrzeby. Zwrot „wykorzystanie” oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie to może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta wcześniej znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z: 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 92/20 i 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17).

Co jest traktowane jako mienie komunalne?

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 28 maja 2024 r. (sygn. akt III OSK 2804/22), pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji zawartej w art. 44 kodeksu cywilnego. Mienie obejmuje zatem własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii „inne prawa majątkowe”.

O innych prawach majątkowych jest mowa również w art. 43 u.s.g. definiującym pojęcie mienia komunalnego. Podkreślić należy, że kategoria ta obejmuje również środki pieniężne uiszczane tytułem zapłaty za wykonanie usługi na rzecz gminy. Mienie komunalne obejmuje aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), lecz także i środki pieniężne.

W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te są wliczane do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Przykładem wykorzystania mienia komunalnego gminy jest prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej w formie szkółki piłkarskiej. Tak wskazał WSA w wyroku z 4 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1648/23). W rozpatrywanej sprawie radny w ramach tej działalności korzystał z obiektów sportowych – wynajmował sale sportowe szkół podstawowych albo z nich korzystał. Jego mandat został wygaszony zarządzeniem zastępczym wojewody.

Akt ten został zaskarżony do sądu. Radny argumentował, że prawo do korzystania z nieruchomości gminnych uzyskał w sposób transparentny w oparciu o pisemne umowy na warunkach rynkowych oraz obowiązujące przepisy i na zasadach ustalonych przez gminę – na zasadzie powszechnej dostępności i na powszechnie ustalonych warunkach. Czyli jak każdy inny mieszkaniec czy przedsiębiorca, bo każdy może odpłatnie wynająć pomieszczenia w szkołach podstawowych, basenie, kinie czy innych obiektach należących do gminy.

Krakowski WSA stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi wykorzystywanie mienia komunalnego gminy nie ma w tym przypadku charakteru ogólnodostępnego. Nie jest ono tożsame ani nawet porównywalne z wykorzystywaniem takiego mienia komunalnego jak drogi publiczne, chodniki, sieć kanalizacyjna czy wodociąg.

Korzystanie z mienia na zasadzie ogólnej dostępności

Twierdzenie radnego często jest podnoszone jako argument, który ma ochronić go przed utratą funkcji. Warto wskazać, że na ten temat wypowiedział się (w opisanej wyżej sprawie) w II instancji NSA w wyroku z 5 lutego 2025 r. (sygn. akt III OSK 2242/24).

Wyjaśnił on, że radny dla celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej korzysta z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Jako przykład takiego mienia powszechnie dostępnego podaje się zazwyczaj drogi publiczne, chodniki, sieć kanalizacyjną czy wodociągi.

Zdaniem NSA za mienie publiczne o charakterze ogólnodostępnym należy uznać mienie będące we własności gminy, co do którego wszyscy mają dostęp na zasadzie równości, czyli wstęp lub korzystanie z tego mienia albo zawarcie umowy wyłącznego korzystania odbywa się na takich samych zasadach dla wszystkich członków wspólnoty gminnej. Nie można się jednak zgodzić, że rozpatrywane w opisywanej sprawie korzystanie z mienia komunalnego gminy nie naruszało zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Radny nie wykazał bowiem, że w celu zawarcia umów użyczenia lub najmu sal szkolnych było prowadzone postępowanie konkurencyjne albo że została podjęta uchwała rady gminy wyłączająca konieczność przeprowadzenia przetargu na korzystanie z tych nieruchomości. Warunki tych umów ustalano bezpośrednio między radnym a dyrektorami szkół w odniesieniu do rodzaju umowy, czasu jej trwania, a przede wszystkim odpłatności. Tym samym nie można uznać, że było to korzystanie na zasadach powszechnej dostępności.

Co oznacza: zarządzanie działalnością gospodarczą?

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 9 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 1287/23), przez zarządzanie działalnością gospodarczą należy rozumieć kierowanie działalnością scharakteryzowaną w art. 3 prawa przedsiębiorców. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość samodzielnego decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością, w tym decydowania o sposobie pozyskiwania dochodów, formach działalności, przeznaczeniu środków stanowiących dochód.

Zdaniem NSA zarządzanie działalnością gospodarczą jest też rozumiane jako kompetencja do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Kompetencja taka może przysługiwać danej osobie jako organowi jednoosobowemu (jak to ma miejsce np. w przypadku dyrektora przedsiębiorstwa państwowego lub jednoosobowego zarządu spółki handlowej), albo jako członkowi kolegialnego organu zarządzającego podmiotem gospodarczym (np. zarządu spółki akcyjnej).

Z kolei NSA w wyroku z 28 maja 2024 r. (sygn. akt III OSK 2804/22) wskazał, że np. wspólnik spółki jawnej jest jej przedstawicielem ustawowym. Zgodnie z art. 29 par. 1 k.s.h. każdy wspólnik ma prawo reprezentować spółkę, a przy tym prawo wspólnika do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 29 par. 2 k.s.h.). Stosownie zaś do art. 96 k.c. umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo).

Według NSA nie budzi najmniejszych wątpliwości, że przedstawiciel ustawowy czerpie źródło umocowania z przepisu ustawowego, który przyznaje określonej osobie prawo do dokonywania czynności prawnych w imieniu reprezentowanego z bezpośrednim skutkiem prawnym dla reprezentowanego. Przedstawicielem ustawowym spółki jawnej jest jej wspólnik i przepisem zawierającym umocowanie do dokonywania czynności prawnych z bezpośrednim skutkiem dla spółki jawnej, w której jest wspólnikiem, jest art. 29 k.s.h.

Na ten temat wypowiedział się także WSA w Olsztynie w wyroku z 16 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Ol 908/22). W jego ocenie w świetle brzmienia art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie. Wystarczający jest fakt, że radny jest pełnomocnikiem z woli takiego podmiotu. Natomiast bycie pełnomocnikiem podmiotu wykonującego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od zakresu umocowania, każdorazowo koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego.

Orzecznictwo dotyczące prowadzenia przez radnego działalności w lokalach należących do gminy

Prowadzenie przez radnych – adwokata, lekarza czy pielęgniarza – działalności w lokalach stanowiących mienie gminy, w której uzyskali mandat, wynajmowanych na podstawie umów cywilnych, było uznawane za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Tu warto wskazać na wyrok NSA z: 11 października 2005 r. sygn. akt OSK 1854/05; 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 851/05 i 29 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1052/06. Tak samo jeżeli chodzi o radnych będących prezesami spółdzielni, prezesami klubu sportowego czy członkami zarządu stowarzyszenia sportowego, gdy podmioty te prowadziły działalność gospodarczą w lokalach wynajmowanych od gmin, w których radni – ich reprezentanci – wykonywali mandat.

Zakaz łączenia funkcji radnego i posła, senatora lub wojewody

Przepisy antykorupcyjne to jednak nie wszystkie zakazy. Z art. 25b u.s.g. (art. 21 ust. 8 u.s.p. oraz art. 23 ust. 4 u.s.w.) wynika, że mandatu radnego nie można łączyć z:

• mandatem posła lub senatora,
• wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody,
• członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego (tzw. incompatibilitas).

Podobny zakaz przewiduje art. 158 par. 1 pkt 9 prawa o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z tym przepisem ławnikiem nie może być radny gminy, powiatu i województwa. Naruszenie tego ograniczenia jest przyczyną wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 par. 1 pkt 5 k.w.

Przykład 10

Objęcie urzędu prezydenta RP albo wybór na wójta, posła, senatora albo eurodeputowanego

Piątą i szóstą przesłanką jest łączenie mandatu z zajmowaniem określonych stanowisk. Artykuł 383 par. 1 pkt 5a i par. 7 k.w. reguluje moment wygaśnięcia mandatu radnego, który następuje wskutek objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej. Do objęcia tego stanowiska dochodzi z chwilą złożenia wobec Zgromadzenia Narodowego przysięgi, o której mowa w art. 130 Konstytucji RP.

Z kolei w myśl art. 383 par. 1 pkt 6 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku jego wyboru na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Choć przepisy prawa wyborczego nie zabraniają kandydowania równocześnie na radnego i na wójta, to jednak nie pozwalają na łączenie obu tych funkcji. Zgodnie z art. 383 par. 1 pkt 6 k.w., w sytuacji gdy ta sama osoba uzyska oba mandaty – radnego i wójta – mandat radnego automatycznie wygasa, a osoba ta zachowuje mandat wójta.

Odwrotna sytuacja, czyli objęcie mandatu radnego przez urzędującego wójta, również jest prawnie niedopuszczalna. Taki przypadek narusza zakaz pełnienia funkcji określony w art. 27 pkt 2 u.s.g. i prowadzi do wygaśnięcia mandatu wójta. W obu przypadkach decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu podejmuje komisarz wyborczy w formie postanowienia.

Niezłożenie w określonych terminach oświadczenia o swoim stanie majątkowym

Ostatnią, ósmą przyczyną wygaśnięcia mandatu radnego jest niezłożenie w ustawowych terminach oświadczenia o stanie majątkowym. Terminy te określają: art. 24h ust. 4 u.s.g., art. 25c ust. 4 u.s.p. oraz art. 27c ust. 4 u.s.w.

Każdy radny, niezależnie od szczebla samorządu, musi złożyć pierwsze oświadczenie majątkowe w ciągu 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Jeśli mandat radnego jest obejmowany w trakcie kadencji, termin ten liczy się analogicznie. Kolejne oświadczenia majątkowe składane są corocznie do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia poprzedniego roku, oraz na dwa miesiące przed zakończeniem kadencji.

Oświadczenia majątkowe składane są przewodniczącemu rady (gminy, powiatu, sejmiku województwa). W przypadku niedotrzymania terminów przewodniczący ma obowiązek, w ciągu 14 dni od uzyskania wiedzy o uchybieniu, wezwać radnego do złożenia oświadczenia, wyznaczając mu dodatkowy termin 14 dni od daty doręczenia wezwania. Dopiero bezskuteczny upływ tego dodatkowego terminu skutkuje wszczęciem procedury wygaszenia mandatu.

Zgodnie z art. 24h ust. 1 u.s.g. oświadczenie majątkowe powinno obejmować zarówno majątek osobisty radnego, jak i majątek objęty wspólnością majątkową małżeńską.

• zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych;
• dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu;
• mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. zł;
• zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Procedura wygaszenia mandatu radnego

Mandat radnego nie wygasa automatycznie wyłącznie na skutek wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 383 par. 1 k.w. (z wyjątkiem sytuacji, gdy zapadnie prawomocne orzeczenie o utracie biernego czynnego prawa wyborczego). Zgodnie z art. 383 par. 2 i 2a k.w. do skutecznego wygaśnięcia mandatu konieczne jest nie tylko zaistnienie określonej przesłanki, ale również stwierdzenie tego faktu przez radę w formie uchwały lub przez komisarza wyborczego w drodze postanowienia. Kodeks wyborczy rozdzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego między właściwą radę (lub sejmik województwa) a komisarza wyborczego. Kryterium tego podziału jest stopień skomplikowania okoliczności, które stanowią podstawę wygaśnięcia mandatu.

W przypadkach wymagających oceny bardziej złożonych lub spornych stanów faktycznych kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przyznano radzie (lub sejmikowi). Z kolei w sytuacjach oczywistych, które można jednoznacznie zweryfikować na podstawie dokumentów urzędowych, rejestrów czy prawomocnych orzeczeń sądów lub innych organów, uprawnienie to przysługuje komisarzowi wyborczemu.

Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a postanowienie komisarza wyborczego – w terminie 14 dni.

Prawo złożenia wyjaśnień gwarantuje radnemu, wobec którego wysunięto podejrzenie, że złamał zakaz łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej (z wykorzystaniem mienia komunalnego), możliwość wykazania, że podnoszone wobec niego wątpliwości są nieprawdziwe. W istocie chodzi tu o zagwarantowanie radnemu możliwości odniesienia się do stawianych mu zastrzeżeń. Może się bowiem okazać, że z przyczyn natury politycznej podejmowane są działania mające na celu niejako „usunięcie” określonego radnego (wyrok WSA w Lublinie z 8 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 679/23).

Artykuł 383 par. 4 k.w. nakłada obowiązek niezwłocznego doręczenia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego osobie zainteresowanej, a także przekazania jej wojewodzie i komisarzowi wyborczemu. Analogicznie, postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu musi być niezwłocznie doręczone zarówno radnemu, jak i wojewodzie oraz przewodniczącemu rady (art. 383 par. 4a k.w.). Termin „niezwłocznie” należy tu rozumieć jako obowiązek doręczenia uchwały natychmiast po jej podjęciu i podpisaniu przez przewodniczącego obrad.

Doręczenie uchwały radnemu ma kluczowe znaczenie, ponieważ umożliwia mu wniesienie ewentualnego środka zaskarżenia. Wojewoda otrzymuje uchwałę w związku z pełnionym nadzorem nad legalnością działań organów samorządu, choć takiego nadzoru nie sprawuje w odniesieniu do komisarzy wyborczych. Dlatego bardziej trafne byłoby kierowanie postanowień komisarza wyborczego wprost do Państwowej Komisji Wyborczej.

Natomiast przesłanie uchwały komisarzowi wyborczemu wynika z jego ogólnych kompetencji w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.

Przepisy k.w. nie określają obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Z orzecznictwa jednak wynika, że jest to konieczne. Przykładowo w WSA w Gliwicach w wyroku z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 472/24 wskazał, że „Postanowienie komisarza wyborczego powinno wskazywać okoliczności, które uznała on za udowodnione oraz dowody, na których się oparł i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, dokumentom bądź opiniom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń.

Akt taki, który nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Nie zmienia tej oceny fakt do postanowienia komisarza wyborczego nie stosuje się regulacji art. 107 par. 3 ustawy z 30 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie przed komisarzem wyborczym jest postępowaniem szczególnym.

Zatem art. 107 par. 1 i par. 3 k.p.a. (dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej) nie znajduje zastosowania do wydanego na podstawie kodeksu wyborczego postanowienia komisarza wyborczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Jednakże ze względu na charakter tego aktu, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, koniecznym jest zawarcie w postanowieniu uzasadnienia, które umożliwia dokonanie kontroli jego legalności.”

Zarządzenie zastępcze

Jeżeli rada nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny jego wygaśnięcia, obowiązek ten przejmuje wojewoda, który wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. W akcie tym powinien wskazać konkretną datę wygaśnięcia mandatu radnego, co ma szczególne znaczenie w sytuacjach, w których ustalenie tego momentu może budzić wątpliwości – jak przy naruszeniu zakazu łączenia mandatu z określonymi funkcjami, działalnością czy w przypadku utraty prawa wybieralności.

Tego rodzaju trudności nie występują natomiast w oczywistych przypadkach, takich jak śmierć radnego, odmowa złożenia ślubowania, rezygnacja z mandatu, wybór na wójta czy niezłożenie w terminie oświadczenia majątkowego. Przepisy ustaw samorządowych nie określają terminu, w którym wojewoda ma wydać zarządzenie zastępcze. Należałoby przyjąć, że powinien to uczynić niezwłocznie po powzięciu wiadomości o niepodjęciu przez radę uchwały w wyznaczonym jej 30-dniowym terminie. Zwłoka wojewody w podjęciu zarządzenia zastępczego nie powoduje jednak utraty kompetencji do wydania takiego aktu (wyrok WSA w Opolu z 29 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 444/04).

Zarządzenie zastępcze wojewody podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych dotyczących nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do jego zaskarżenia przysługuje zarówno JST, której organ stanowiący nie wywiązał się – zdaniem wojewody – z obowiązku podjęcia stosownej uchwały, jak i osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostało tym zarządzeniem naruszone.