Rada gminy w uchwale dotyczącej dotacji oświatowych nie może zarządzić, że wzory wniosku o dotację lub rozliczeń miesięcznych zostaną określone w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie może również scedować obowiązku ich sporządzenia na wójta. Regionalne izby obrachunkowe unieważniają takie regulacje, a czasem całe akty prawa lokalnego.

rozwiń ›

Uchwały w sprawie dotacji dla placówek oświatowych należą do tych aktów prawa miejscowego, które sprawiają JST szczególne problemy legislacyjne. Świadczy o tym znaczna w ostatnich latach liczba uchwał kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, w których kwestionują one uchwały rad gmin w tej sprawie.

Dotacje oświatowe

Źródłem problemów legislacyjnych jest stosunkowo często nieprawidłowa interpretacja art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.), który wskazuje, co powinna zawierać uchwała regulująca procedurę uchwalania dotacji oraz kto jest upoważniony do określania tych wymogów. Z przepisu wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowych (o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 u.f.z.o. – chodzi tutaj o dotacje dla niesamorządowych szkół i przedszkoli publicznych i niepublicznych) oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym:

  • zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania,
  • termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz
  • termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Co trzeba uregulować w uchwale dotacyjnej

Przepis ten daje zatem podstawę prawną dla organów stanowiących JST do wprowadzenia aktu prawa ustalającego zasady dotowania różnego rodzaju placówek oświatowych, w tym niepublicznych przedszkoli oraz szkół. Przy czym, tworząc powyższy akt prawny rady gmin muszą uwzględniać zakres powyższego upoważnienia ustawowego. To oznacza, że obowiązkowo w każdej uchwale powinny się znaleźć regulacje dotyczące:

  • trybu udzielania dotacji,
  • rozliczania dotacji,
  • trybu kontroli prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji.

Co istotne, w ramach tych obszarów zasadniczo występuje grupa pewnych niezbędnych elementów, które w myśl przepisów muszą zostać przekazane gminie przez placówkę w ramach:

  • wniosku o dotację;
  • informacji miesięcznych, w tym o liczbie uczniów objętych dotowaniem;
  • rozliczenia dotacji (co do zasady jest to rozliczenie roczne).

Wzory w załącznikach do uchwały dotacyjnej

Delegacja ustawowa z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wprowadza prawny obowiązek objęcia uchwałą powyższej materii, nie narzuca natomiast formy, w jakiej rada powinna to zrobić. Inaczej mówiąc: nie wskazuje, czy radni powinni te elementy określić w części normatywnej uchwały, czy może w ramach załączników do niej. Wskazane jest jednak, aby – z racji stopnia skomplikowania materii – opisane wyżej kwestie były ujmowane właśnie w odrębnych załącznikach do uchwały dotacyjnej. Podkreślmy: nie jest to jednak jedyna dopuszczalna forma – ustawodawca pozostawił w tym zakresie organom stanowiącym JST pewien margines swobody legislacyjnej.

Natomiast nie ma dowolności proceduralnej. Rada gminy (lub miasta) powinna uregulować te kwestie samodzielnie i jednocześnie komplementarnie. A zatem nie może przekazywać organowi wykonawczemu (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi) możliwości „uzupełniania” woli organu stanowiącego, np. nie może wprowadzać:

  • postanowień, w myśl których wzory będą opublikowane przez wójtów w formie zarządzeń,
  • odesłania, zgodnie z którym wzory będą publikowane na stronach BIP danej JST.

Taką wykładnię art. 38 u.f.z.o. potwierdza orzecznictwo nadzorcze oraz sądowo-administracyjne. Dodajmy, że taką samą linię interpretacyjną można znaleźć w orzeczeniach, które zapadały we wcześniejszym stanie prawnym, tj. w ramach interpretacji art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 750), które obowiązywały do końca 2017 r., a których zakres był zbliżony do art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Orzecznictwo

► Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2024 r. (sygn. akt I GSK 1659/20) wyraźnie potwierdził możliwość ustalania wzorów w formie załączników do uchwały.

„Wprowadzenie przez ustawodawcę w przepisie kompetencyjnym, jakim jest art. 38 ust. 1 u.f.z.o., ogólnego upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia „zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania', oznacza pozostawienie temu organowi swobody w doborze rodzaju dokumentów rozliczeniowych, mających służyć ustaleniu, czy otrzymane z dotacji środki zostały wykorzystane celowo. Ponadto za dopuszczalną praktykę uznać należy redagowanie uchwały z uwzględnieniem załączników, przedstawiających w formie tabelarycznej informacje wymagane do rozliczenia dotacji (tak również stwierdził NSA w wyroku z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2035/19). Argument, że osoba zobowiązana do dokonania tego rozliczenia będzie będzie zmuszona do wpisania kilkuset w formularzu w terminie de facto 6 dni roboczych' – jest nietrafny, albowiem dane mogą być wprowadzane do formularza na bieżąco w miarę otrzymywania kolejnych dowodów księgowych”.

► Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2023 r. (sygn. akt I GSK 2035/19) uznał, że załącznik ma określić ww. organ stanowiący, a nie organ wykonawczy. Dookreślił również, jakich dokumentów może żądać rada od prowadzących placówki.

„Organ jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do określenia danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu dotacji, w tym do określenia rodzaju dokumentów mających służyć ustaleniu, czy otrzymane z dotacji środki zostały wykorzystane prawidłowo. Zakres wymaganych danych mogą przy tym określać załączniki stanowiące zestawienia tabelaryczne z określonymi informacjami wymaganymi do rozliczenia wykorzystania dotacji, w tym danymi o wydatkach zaszeregowanych według ich rodzaju (wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, pomoce dydaktyczne etc.). Dopuszczalne jest także żądanie od dotowanego w ramach rozliczenia wykorzystania dotacji pełnego wykazu wydatków jako zestawienia dowodów księgowych z faktur, rachunków i list płac wraz ze wskazaniem daty poniesienia wydatku, przedmiotu wydatku oraz zaangażowania dotacji w kwocie dokonanego wydatku”.

► Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 359/14) orzekł nieważność m.in. zapisów uchwały dotacyjnej, które przewidywały, że wzory wniosków o przekazanie dotacji, sprawozdania miesięcznego, sprawozdania rocznego z rozliczenia dotacji będą wydawane w drodze zarządzenia wójta. W ramach argumentacji WSA wskazał m.in.: „Art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji, nie upoważnił go do przekazania tych kompetencji organowi wykonawczemu. Organowi stanowiącemu nie wolno udzielić subdelegacji na rzecz organu wykonawczego przez przeniesienie na ten ostatni organ kompetencji do uregulowania zarządzeniem określonych kwestii dotyczących zagadnień wspomnianych w art. 90 ust. 4 u.s.o. W ocenie Sądu wzór specjalnego formularza powinien stanowić część uchwały, która nakłada na podmioty obowiązek jego złożenia. Kompetencja do określenia wzoru formularza wniosku bądź sprawozdania wypływa z art. 90 ust. 4 u.s.o. i w związku z tym przynależy wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego”. Z powyższego wyroku wynika jednoznacznie, że to organ stanowiący JST (czyli m.in. rada gminy) powinien ująć w ramach uchwały dotacyjnej opisane ww. kwestie dotyczące: wniosków o przekazanie dotacji, sprawozdania miesięcznego, sprawozdania rocznego z rozliczenia dotacji – w ramach załączników. Jednocześnie WSA wskazał, że nie jest dopuszczalne delegowanie ww. kwestii do kompetencji organu wykonawczego JST. Wyrok WSA utrzymał w mocy NSA w wyroku z 1 marca 2016 r. (sygn. akt II GSK 2412/14). ©℗

Wzory w zarządzeniu wójta zakazane

Przykładowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale z 7 marca 2018 r. (nr 8/439/2018) zakwestionowało uchwałę jednej z gmin w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż gmina oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Jako nieprawidłową oceniło zawartą w tym akcie regulację, w myśl której: „Wójt gminy (….) określa wzory druków informacji, o których mowa w ust. 1, 4”. Chodziło tutaj o wzory druków, w ramach których organy prowadzące niesamorządowe przedszkola miały przekazywać informacje m.in. o:

  • liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniach i uczestnikach zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;
  • uczniach, którzy w danym miesiącu uczęszczają do dotowanej placówki wychowania przedszkolnego, ale nie są mieszkańcami gminy.

Dlaczego scedowanie uprawnień jest niedozwolone

W uzasadnieniu RIO stwierdziła, że postanowienie o określeniu wzoru powyższych druków przez wójta należy odczytywać jako scedowanie na organ wykonawczy wyłącznych kompetencji rady w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych. Zakres tych informacji zdaniem RIO, powinien być określony przez radę np. w formie załączników do uchwały. Izba jednoznacznie stwierdziła, że wzory te nie mogą być ustalane w drodze zarządzenia wójta.

RIO wyjaśniła, że art. 94 Konstytucji RP jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. RIO podkreśliła, że w ocenianej uchwale postanowienie, w którym przyznano wójtowi uprawnienia do określania wzorów informacji, zamieszczono bez podstawy prawnej. Wójt miałby de facto rozstrzygać o treści informacji, która winna przyjąć formę załączników do uchwały. RIO wyjaśniła, iż realizując swoje kompetencje, organ publiczny musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. „Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji” – stwierdziła RIO.

Przypadków unieważnień uchwał z opisanego powodu było w ostatnim czasie więcej. Na przykład Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale z 29 stycznia 2025 r. (nr 2/130/2025) stwierdziło częściową nieważność uchwały nr X/78/2024 Rady Gminy Kramsk z 30 grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i niepublicznych szkół, dla których gmina Kramsk jest organem rejestrującym, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Nie wolno odsyłać do strony BIP

Z kolei Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w uchwale z 20 marca 2025 r. (nr 057/g284/D/25) zakwestionowało zapisy w uchwale dotacyjnej gminy Tczew, w myśl których: „Aktualne wzory wniosku o udzielenie dotacji na rok budżetowy publikowane będą na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy”, „Aktualne wzory rozliczeń miesięcznych publikowane będą na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy”.

Ryzyko unieważnienia uchwały dotacyjnej

Kolegium RIO uznało, że powyższe zapisy są nieważne. Ustaliło, że rada gminy w uchwale dotacyjnej nie określiła wzorów powyższych dokumentów, poprzestając jedynie na wskazaniu, że zostaną one opublikowane na stronie BIP. Zdaniem kolegium RIO takie postanowienia naruszają art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Jak podkreśliło: „Z istoty tej regulacji wynika, że to jedynie rada gminy jest upoważniona do określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, przez co należy rozumieć także określenie wspomnianych wzorów dokumentów”. Izba dodała, że w ten sposób „rada gminy faktycznie przeniosła swoje kompetencje na wójta gminy w podanym zakresie przedmiotowym, bowiem wzory tych formularzy zostaną opracowane bez udziału organu stanowiącego”. W dalszej kolejności RIO dodała, że w efekcie wójt gminy de facto może dowolnie rozstrzygać o treści informacji, która winna przyjąć formę załączników do uchwały. RIO przypomniała, iż realizując swoje kompetencje, organ publiczny musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ważne! Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji.

Należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

RIO w argumentacji prawnej powołała się także na wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 359/14), w którym sąd, uznając wadliwość postanowień cedujących na wójta gminy obowiązek określenia wzorów wniosku i rozliczeń, stwierdził, że w zakwestionowanych postanowieniach „kontrolowanego aktu doszło do sui generis subdelegacji kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne”.

Ważne! Zakres danych ujmowanych przy ubieganiu się o dotację w informacji miesięcznej czy w rozliczeniach miesięcznych/rocznych powinien być kompleksowo uregulowany w uchwale dotacyjnej przez organ stanowiący. Niedopuszczalne jest delegowanie ustalenia zakresów tych dokumentów przez organ wykonawczy JST. ©℗

Podstawa prawna

art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114, poz. 946)