Radni popełniają błędy w uchwałach dotyczących dotacji oświatowych. Sprawdź, jakie zapisy są niezgodne z przepisami

Uchwały w sprawie dotacji dla placówek oświatowych należą do tych aktów prawa miejscowego, które sprawiają JST szczególne problemy legislacyjne. Świadczy o tym znaczna w ostatnich latach liczba uchwał kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, w których kwestionują one uchwały rad gmin w tej sprawie.

Dotacje oświatowe

Źródłem problemów legislacyjnych jest stosunkowo często nieprawidłowa interpretacja art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.), który wskazuje, co powinna zawierać uchwała regulująca procedurę uchwalania dotacji oraz kto jest upoważniony do określania tych wymogów. Z przepisu wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowych (o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 u.f.z.o. – chodzi tutaj o dotacje dla niesamorządowych szkół i przedszkoli publicznych i niepublicznych) oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym:

• zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania,
• termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz
• termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Co trzeba uregulować w uchwale dotacyjnej

Przepis ten daje zatem podstawę prawną dla organów stanowiących JST do wprowadzenia aktu prawa ustalającego zasady dotowania różnego rodzaju placówek oświatowych, w tym niepublicznych przedszkoli oraz szkół. Przy czym, tworząc powyższy akt prawny rady gmin muszą uwzględniać zakres powyższego upoważnienia ustawowego. To oznacza, że obowiązkowo w każdej uchwale powinny się znaleźć regulacje dotyczące:

• trybu udzielania dotacji,
• rozliczania dotacji,
• trybu kontroli prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji.

Co istotne, w ramach tych obszarów zasadniczo występuje grupa pewnych niezbędnych elementów, które w myśl przepisów muszą zostać przekazane gminie przez placówkę w ramach:

• wniosku o dotację;
• informacji miesięcznych, w tym o liczbie uczniów objętych dotowaniem;
• rozliczenia dotacji (co do zasady jest to rozliczenie roczne).

Wzory w załącznikach do uchwały dotacyjnej

Delegacja ustawowa z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wprowadza prawny obowiązek objęcia uchwałą powyższej materii, nie narzuca natomiast formy, w jakiej rada powinna to zrobić. Inaczej mówiąc: nie wskazuje, czy radni powinni te elementy określić w części normatywnej uchwały, czy może w ramach załączników do niej. Wskazane jest jednak, aby – z racji stopnia skomplikowania materii – opisane wyżej kwestie były ujmowane właśnie w odrębnych załącznikach do uchwały dotacyjnej. Podkreślmy: nie jest to jednak jedyna dopuszczalna forma – ustawodawca pozostawił w tym zakresie organom stanowiącym JST pewien margines swobody legislacyjnej.

Natomiast nie ma dowolności proceduralnej. Rada gminy (lub miasta) powinna uregulować te kwestie samodzielnie i jednocześnie komplementarnie. A zatem nie może przekazywać organowi wykonawczemu (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi) możliwości „uzupełniania” woli organu stanowiącego, np. nie może wprowadzać:

• postanowień, w myśl których wzory będą opublikowane przez wójtów w formie zarządzeń,
• odesłania, zgodnie z którym wzory będą publikowane na stronach BIP danej JST.

Taką wykładnię art. 38 u.f.z.o. potwierdza orzecznictwo nadzorcze oraz sądowo-administracyjne. Dodajmy, że taką samą linię interpretacyjną można znaleźć w orzeczeniach, które zapadały we wcześniejszym stanie prawnym, tj. w ramach interpretacji art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 750), które obowiązywały do końca 2017 r., a których zakres był zbliżony do art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Wzory w zarządzeniu wójta zakazane

Przykładowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale z 7 marca 2018 r. (nr 8/439/2018) zakwestionowało uchwałę jednej z gmin w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż gmina oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Jako nieprawidłową oceniło zawartą w tym akcie regulację, w myśl której: „Wójt gminy (….) określa wzory druków informacji, o których mowa w ust. 1, 4”. Chodziło tutaj o wzory druków, w ramach których organy prowadzące niesamorządowe przedszkola miały przekazywać informacje m.in. o:

• liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniach i uczestnikach zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;
• uczniach, którzy w danym miesiącu uczęszczają do dotowanej placówki wychowania przedszkolnego, ale nie są mieszkańcami gminy.

Dlaczego scedowanie uprawnień jest niedozwolone

W uzasadnieniu RIO stwierdziła, że postanowienie o określeniu wzoru powyższych druków przez wójta należy odczytywać jako scedowanie na organ wykonawczy wyłącznych kompetencji rady w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych. Zakres tych informacji zdaniem RIO, powinien być określony przez radę np. w formie załączników do uchwały. Izba jednoznacznie stwierdziła, że wzory te nie mogą być ustalane w drodze zarządzenia wójta.

RIO wyjaśniła, że art. 94 Konstytucji RP jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. RIO podkreśliła, że w ocenianej uchwale postanowienie, w którym przyznano wójtowi uprawnienia do określania wzorów informacji, zamieszczono bez podstawy prawnej. Wójt miałby de facto rozstrzygać o treści informacji, która winna przyjąć formę załączników do uchwały. RIO wyjaśniła, iż realizując swoje kompetencje, organ publiczny musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. „Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji” – stwierdziła RIO.

Przypadków unieważnień uchwał z opisanego powodu było w ostatnim czasie więcej. Na przykład Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale z 29 stycznia 2025 r. (nr 2/130/2025) stwierdziło częściową nieważność uchwały nr X/78/2024 Rady Gminy Kramsk z 30 grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i niepublicznych szkół, dla których gmina Kramsk jest organem rejestrującym, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Nie wolno odsyłać do strony BIP

Z kolei Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w uchwale z 20 marca 2025 r. (nr 057/g284/D/25) zakwestionowało zapisy w uchwale dotacyjnej gminy Tczew, w myśl których: „Aktualne wzory wniosku o udzielenie dotacji na rok budżetowy publikowane będą na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy”, „Aktualne wzory rozliczeń miesięcznych publikowane będą na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy”.

Ryzyko unieważnienia uchwały dotacyjnej

Kolegium RIO uznało, że powyższe zapisy są nieważne. Ustaliło, że rada gminy w uchwale dotacyjnej nie określiła wzorów powyższych dokumentów, poprzestając jedynie na wskazaniu, że zostaną one opublikowane na stronie BIP. Zdaniem kolegium RIO takie postanowienia naruszają art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Jak podkreśliło: „Z istoty tej regulacji wynika, że to jedynie rada gminy jest upoważniona do określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, przez co należy rozumieć także określenie wspomnianych wzorów dokumentów”. Izba dodała, że w ten sposób „rada gminy faktycznie przeniosła swoje kompetencje na wójta gminy w podanym zakresie przedmiotowym, bowiem wzory tych formularzy zostaną opracowane bez udziału organu stanowiącego”. W dalszej kolejności RIO dodała, że w efekcie wójt gminy de facto może dowolnie rozstrzygać o treści informacji, która winna przyjąć formę załączników do uchwały. RIO przypomniała, iż realizując swoje kompetencje, organ publiczny musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ważne! Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa jest zakaz domniemania kompetencji.

Należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

RIO w argumentacji prawnej powołała się także na wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 359/14), w którym sąd, uznając wadliwość postanowień cedujących na wójta gminy obowiązek określenia wzorów wniosku i rozliczeń, stwierdził, że w zakwestionowanych postanowieniach „kontrolowanego aktu doszło do sui generis subdelegacji kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne”.

Ważne! Zakres danych ujmowanych przy ubieganiu się o dotację w informacji miesięcznej czy w rozliczeniach miesięcznych/rocznych powinien być kompleksowo uregulowany w uchwale dotacyjnej przez organ stanowiący. Niedopuszczalne jest delegowanie ustalenia zakresów tych dokumentów przez organ wykonawczy JST. ©℗