Problemem nie są zmiany mające charakter czysto techniczny, zgłaszane za zgodą obu zainteresowanych stron w celu uporządkowania kwestii przestrzennych – takich jak np. ustalenie jednego właściciela przebiegającej przez granicę drogi publicznej. Emocje wywołują wnioski zgłaszane przy sprzeciwie jednej ze stron, dotyczące przejęcia całej miejscowości, terenów przynoszących znaczne dochody podatkowe albo przewidzianych pod rozwój. Zwykle po jednej stronie barykady staje miasto regionalne lub subregionalne, a po drugiej – przylegająca do niego gmina wiejska.

Zmiana granic gmin nie zawsze jest konieczna, wystarczy współpraca

Nie ulega wątpliwości, że miasta potrzebują się rozwijać. Jednak czy każdorazowo sposobem na poradzenie sobie z wyzwaniami musi być poszerzenie granic? Może należy bardziej postawić na mechanizmy współpracy w obszarach funkcjonalnych miasta, obejmujących również miejscowości satelickie, ciążące ku centrum, ale jednak zachowujące swoją odrębność.

Na problem, który rodzą takie sytuacje, wskazuje Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich: „Zmiany granic miast to zjawisko ciągłe, wynikające z przebiegu procesów urbanizacji (w tym suburbanizacji, rozumianej jako niekontrolowane rozlewanie się miast, przy czym brak kontroli oznacza brak stosownych regulacji prawnych). Kontekst wpływu granic administracyjnych na zarządzanie procesami i usługami, które je przekraczają, mógłby być złagodzony, gdyby istniały efektywne narzędzia współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych (aglomeracjach). Niestety, oprócz wymagającej poprawy struktury Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, nie udało się dotąd takich narzędzi (prawnych i finansowych) wprowadzić. Stąd nacisk na zmiany granic miast”.

Brak rozwiązań metropolitalnych, jak również umożliwiających współpracę w obszarach funkcjonalnych miast, przekłada się na presję na zmianę granic. Presję o tyle problematyczną, że sposób rozpatrzenia wniosku zależy w praktyce od woli politycznej.

„Najpoważniejszym problemem obecnie obowiązującej procedury zmiany granic jest ogromna uznaniowość ze strony organów administracji rządowej uczestniczących w procedurze granicznej, która nie podlega kontroli żadnego niezależnego podmiotu, w tym sądu administracyjnego czy Trybunału Konstytucyjnego. O takim, a nie innym rozstrzygnięciu Rady Ministrów w szeregu przypadków decydują układy polityczne, a nie merytoryczne przesłanki wynikające z Konstytucji RP” – wskazuje Maciej Kiełbus, partner zarządzający Ziemski&Partners, autor sporządzonego na zlecenie Związku Gmin Wiejskich RP projektu nowelizacji ustaw ustrojowych w zakresie procedury dokonywania zmiany granic.

Wniosek o zmianę granic gminy może być składany do skutku

W projekcie tym zaproponowano doprecyzowanie wielu aspektów procedury zmiany granic, w tym ograniczenie częstotliwości zmian (obecnie możliwe jest to co roku, tak samo corocznie – aż do skutku – może być składany ten sam wniosek o zmianę granic), zwiększenie roli wspólnoty samorządowej w procedurze.

Ten ostatni punkt jest jednym z ważnych elementów sporu między organizacjami samorządowymi. Związek Miast Polskich uznaje, że decydujący głos w sprawie każdej zmiany granic powinni mieć mieszkańcy terytorium podlegającego zmianie, bowiem to ich interes publiczny jest jej przedmiotem.

Sprawa nie jest jednak tak oczywista w świetle konstytucji, która wskazuje, że podział terytorialny ma być nie tyle wynikiem gry indywidualnych interesów, co odzwierciedleniem w podziale terytorialnym obiektywnie istniejących więzów społecznych, gospodarczych lub kulturowych

Ważnym problemem jest też uregulowanie kwestii wzajemnych rozliczeń. Wraz ze zmianą granic do przejmującej gminy trafiają oczywiście dochody podatkowe, w tym z podatku od nieruchomości. Zresztą chęć przejęcia dochodów stała za niektórymi głośnymi zmianami granic – najbardziej sztandarowymi tego przykładami była zmiana granic gminy Bełchatów, polegająca na przejęciu od gminy Kleszczów terenów z częścią infrastruktury Elektrowni Bełchatów, czy wcześniejsza zmiana granic Opola związana z włączeniem w granice tego miasta elektrowni.

Majątek przechodzi na nową gminę, długi zostają w starej

Problem jest jednak szerszy. Zgodnie z obowiązującą doktryną całość majątku komunalnego znajdującego się na terenie zmieniającym swoją przynależność przechodzi na własność gminy poszerzającej granice. Zobowiązania związane z traconą infrastrukturą obciążają jednak dalej budżet gminy, która utraciła część swojego terenu. „Możemy mówić o wrogich przejęciach, gdyż nie uwzględniają żadnych form odszkodowań” – stwierdza Stanisław Jastrzębski, prezes Związku Gmin Wiejskich RP – „Zapomina się o zadośćuczynieniu za inwestycje poniesione przez gminę. Gmina pozostaje bez obszaru, bez pieniędzy, ale za to z długami”.

W obecnym stanie prawnym problem ten był czasami rozwiązywany poprzez dobrowolne porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego, jednak nie zawsze okazywały się one trwałe. Zmiana władz w wyniku wyborów potrafiła doprowadzić do przekreślenia ustaleń – podważając tym samym z trudem budowane zaufanie. Potrzebne są więc rozwiązania ustawowe. ©℗