W przypadku gminy Supraśl dokonano bardzo głębokiej ingerencji w strukturę wspólnoty samorządowej. Wydzielono nową gminę obejmującą prawie 11 tys. mieszkańców (ok. 70 proc. mieszkańców dotychczasowej gminy), ok. 40 proc. terytorium oraz 70 proc. dochodu gminy Supraśl. Prężnie rozwijająca się gmina, wielokrotnie tytułowana, stała się po podziale administracyjnym, dokonanym 1 stycznia 2025 r., ekonomicznym karłem. Z drugiej strony ma ona jednocześnie spełniać funkcję służebną wobec innych gmin i ich mieszkańców poprzez utrzymywanie statusu uzdrowiska.

Zmianę granic gminy regulują zbyt ogólnikowe przepisy

O zmianach terytorialnych gmin stanowi art. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Na jego podstawie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może tworzyć, łączyć, dzielić i znosić gminy oraz ustalać ich granice. Inicjatywa w tym zakresie może być realizowana także na wniosek rady gminy. Ust. 3 tego przepisu określa ogólne zasady: „Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych”. Nie ma jednak wskazówek, kto ma określić, czy te więzi są.

Art. 4a skrótowo określa procedurę wprowadzenia zmian terytorialnych: „Wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust.1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw – dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw”. Gdyby jednak rada miejska nie chciała przeprowadzić konsultacji społecznych, nie musi tego robić.

Do pierwszej próby rozbioru gminy Supraśl doszło w 2015 r. Postanowiono, że od 1 stycznia 2016 r. ma powstać gmina Grabówka. Decyzja gabinetu premier Ewy Kopacz zapadła pomimo pozostającej z nią w sprzeczności woli mieszkańców, którzy w referendum (w którym wzięło udział ponad 60 proc. uprawnionych) opowiedzieli się przeciwko podziałowi.

Zmiana rządu jesienią 2015 r. doprowadziła do cofnięcia decyzji Ewy Kopacz, a argumentem był wynik referendum lokalnego. Zwolennicy secesji zaskarżyli decyzję rządu Beaty Szydło i wystąpili do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał po dwóch latach stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia uchylającego podział gminy poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownych konsultacji społecznych poprzedzających uchylenie. Orzeczenie TK nie spowodowało jednak cofnięcia już podjętych decyzji.

Zmiana granic gminy bez referendum

Po dziesięciu latach sprawa wróciła, była nawet punktem w kampanii wyborczej do parlamentu w 2023 r. Zaliczano ją do zadań, które mają być załatwione w ramach naprawy państwa i „przywrócenia” praworządności. Decyzja dotycząca podziału gminy Supraśl poprzez wydzielenie z niej gminy Grabówka zapadła w drodze rozporządzenia Rady Ministrów 1 października 2024 r. Przed tą datą wysyłaliśmy wiele pism, w których prosiliśmy o uzasadnienie takiej decyzji, a także wskazywaliśmy na brak konsultacji społecznych. Niestety, nie otrzymaliśmy odpowiedzi, co nam, samorządowcom, nie mieści się w głowie, bo zwykliśmy odpowiadać każdemu obywatelowi.

W sprawie podziału gminy Supraśl pominięto konsultacje społeczne. Na potrzebę ich przeprowadzenia od nowa wskazano we wniosku rozpoczynającym procedurę podziału z 12 marca 2024 r. Chcąc wypełnić obowiązek ustawowy, Rada Miejska na wniosek inicjatywy lokalnej 18 kwietnia 2024 r. podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w kwestii podziału gminy. Jednak decyzją nadzorczą wojewoda podlaski 15 maja 2024 r. stwierdził nieważność uchwały. Jednym z argumentów był brak formalny polegający na niewyjaśnieniu na karcie referendalnej, że znak „x” to dwie przecinające się linie. A przecież wojewoda mógł wskazać ten brak i zaproponować poprawienie go.

Nie mając możliwości rozpisania referendum, zaproponowałem Radzie Miejskiej przeprowadzenie konsultacji. Przygotowaliśmy projekt uchwały, która jednak wskutek działań jednej z radnych nie została podjęta przez Radę. Zarówno władza zwierzchnia, jak i lokalni działacze samorządowi zablokowali możliwość wypowiedzenia się społeczeństwa w sprawie losu ich gminy.

Skoro konsultacje są wymagane, referendum powinno być

Czyje dobro było reprezentowane w tym boju o gminę Grabówka? Otóż w wywiadzie przeprowadzonym w trakcie samorządowej kampanii wyborczej w 2018 r. w lokalnym Radiu Białystok prezydent Białegostoku Tadeusz Truskolaski zarzucał swojemu kontrkandydatowi z II tury wyborów o urząd prezydenta Jackowi Żalkowi, że gdyby nie cofnięcie przez PiS powstania gminy Grabówka w końcu 2015 r., to byłaby ona częścią Białegostoku i zasiliłaby budżet tego miasta.

W moim przekonaniu działania MSWiA oraz rządu naruszyły art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r., do której Polska przystąpiła 26 kwietnia 1993 r. Stanowi on: „każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeśli ustawa na to zezwala”. Skoro zastosowano w tym przepisie określenie „wymaga”, to nieprzeprowadzenie referendum bądź konsultacji społecznych jest poważnym uchybieniem.

Kolejnym argumentem poddającym w wątpliwość sposób dokonania zmiany granic jest niezrównoważenie potencjału ekonomicznego oraz populacyjnego. Uzdrowiskowy samorząd został z ok. 30 proc. dotychczasowego dochodu i takim samym procentem populacji. Czy więc ta równowaga została zachowana, tym bardziej że stosunek zadłużenia gminy Supraśl (ok. 50 mln) do jej dochodu w okrojonej postaci wynosił ok. 85 proc.? To przecież rażące przekroczenie reguły zadłużenia! Tymczasem ustawodawca nie przewidział żadnych regulacji ustawowych, które gwarantowałyby przeniesienie dotychczasowych zobowiązań kredytowych na nowe gminy.

Potrzebne są jasne przepisy o zmianie granic gmin

Brak jednoznacznych uregulowań i gwarancji ze strony państwa w kwestii zabezpieczenia przed majstrowaniem w obrębie integralności terytorialnej gmin podważa zaufanie do państwa i szkodzi stabilności kraju. Wystarczyłoby zastosować obligatoryjny zapis zabraniający dzielenia gmin poniżej np. 20 tys. mieszkańców i zastosowanie reguł dochodowości w połączeniu ze zgodą mieszkańców na zmianę granic gminy. Tymczasem jedynym prawnym kryterium jest to, aby nowa gmina uformowana przez ten czy inny rząd nie była mniejsza od najmniejszej gminy w Polsce i nie była biedniejsza od najbiedniejszej gminy w kraju.

Czy los ponad 6-tysięcznej społeczności może zależeć od dobrej lub złej woli urzędnika wyznaczonego przez prezesa Rady Ministrów, czy raczej powinien być precyzyjnie określony w przepisach i rozporządzeniach? Nie jestem totalnym przeciwnikiem dokonywania zmian granic gmin, ale proces ten powinien być dopracowany tak, aby wykluczyć czynnik polityczny, przy jednoczesnym związaniu decyzji rządu wolą mieszkańców wyrażoną w formie referendum. Ponadto procedura powinna być poprzedzona analizami społeczno-ekonomicznymi i socjologicznymi. ©℗