Tymczasem skutki zmian granic gmin są poważne: radni wybrani z terenów przejmowanych mogą stracić mandaty, mieszkańcy muszą wymieniać dokumenty, zmienia się przynależność do szkół, systemów odbioru odpadów, podatków lokalnych. To osłabia zaufanie do państwa i budzi frustrację lokalnych społeczności.

Dlatego zamiast dokonywania zmian granic powinno się tworzyć instrumenty nakierowane na współdziałanie pomiędzy jst w sprawie realizacji zadań publicznych. Ale, jak widać, obecnie tendencją jest przejmowanie, nie zaś współdziałanie.

Coraz częstsze żądania zmian granic wynikają z kilku czynników: rozlewania się miast (suburbanizacji), poszukiwania nowych terenów inwestycyjnych, a czasem także z błędów popełnionych przy pierwotnym wyznaczaniu granic JST. Ponadto bywa, że po jakimś czasie istniejące granice nie przystają do rzeczywistości gospodarczej i społecznej. Jednak nawet to nie może być uzasadnieniem dla działań antyjanosikowych – czyli polegających na tym, żeby zabrać biednym i dać bogatym. Przykładem może być zmiana granic gminy Sucha Beskidzka, która 1 stycznia 2025 r. przyłączyła przysiółek Wójciki z miejscowości Tarnawa Dolna, mimo sprzeciwu władz gminy Zembrzyce. A także działania Olsztyna względem terenów gminy Purda.

Przy zmianie granic gmin opinie są bez znaczenia

Z reguły to silniejszy podmiot inicjuje zmianę granic, więc przypomina ona bardziej aneksję niż demokratyczny proces oparty o samostanowienie lokalnych społeczności. Trudno małej gminie przeciwstawić się dużemu sąsiadowi.

Procedura nie przewiduje dla gminy ograbianej skutecznych mechanizmów ochrony jej interesów. W przepisach przewidziane są mechanizmy opiniowania przez mieszkańców i włodarzy gmin decyzji o zmianie granic, ale nie spełniają one swojej roli – bo mają małe znaczenie praktyczne. Z analiz prowadzonych przez Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego wynika, że w latach 2019–2024 połowa z 32 zaakceptowanych zmian granic została przeprowadzona wbrew wynikom konsultacji społecznych. Być może jest to jeden z powodów, dla których udział mieszkańców w konsultacjach jest nikły.

Oceny organów biorących udział w procedurze, jak chociażby wojewodów, starostów czy zainteresowanych gmin, nie muszą wpływać na ostateczną decyzję, więc jawi się ona jako w dużej części uznaniowa. Minister, do którego trafia wniosek, nie jest związany opiniami ani nawet wynikami lokalnych referendów.

Sądy nie pomogą

Korzystanie ze środków zaskarżenia aktu przekazania wniosku czy rozporządzenia zmieniającego granice jest utrudnione. Rzecznik praw obywatelskich wielokrotnie wskazywał na brak sądowej kontroli nad rozstrzygnięciami Rady Ministrów w sprawie zmian granic gmin, co prowadzi do konfliktów między samorządami i ich mieszkańcami. Choć ten stan rzeczy może się zmienić, jeżeli NSA przyjmie odpowiednią interpretację obowiązujących przepisów – korzystną dla podmiotów, których grunty są przejmowane. Jeżeli dopuści zaskarżenie rozporządzeń jako aktów indywidualnych – pozwoli na weryfikację zmian przez obiektywny organ, jakim jest sąd.

Jednak to też może nie wystarczyć. Ustawodawca przewidział bowiem dwie ścieżki zmiany granic: z urzędu i na wniosek. Jeśli więc nie uda się tego zrobić w jednym trybie, zawsze można próbować w drugim. Jak w powiedzeniu „nie kijem go, to pałką” – grunt, że granica zostanie przesunięta. Decyzje o zmianie granic często są uzależnione nie od przesłanek merytorycznych, lecz od woli politycznej, co podkreślał rzecznik praw obywatelskich w piśmie z 5 czerwca 2024 r.

Rzecznik wskazał więc na konieczność zmian procedury tworzenia i zmiany granic gmin poprzez zapewnienie możliwości pełnej kontroli sądowej. Takie same instrumenty zarekomendował Trybunał Konstytucyjny (postanowienia z 5 listopada 2009 r., sygn. S 6/09, z 12 maja 2009 r., sygn. S 3/09 i z 12 czerwca 2019 r., sygn. S 1/194). Jednak do zmian nie doszło.

Dla gmin atakowanych nie jest wystarczająca ochrona przewidziana w art. 4d ustawy o samorządzie gminnym, który określa przesłanki odmowy zmiany granic. Są to przesłanki ekonomiczne i obszarowe, nie zaś społeczne. W wielu przypadkach nie wpływają na powstrzymanie zmian. Dlatego też zasadne są postulaty, aby to wnioskodawcy musieli dowieść konieczności przesunięcia granic i wskazać sposób jej rekompensaty. Obecnie brakuje kompensacyjnych mechanizmów finansowych – rekompensat dla gminy, która traci część swojego terytorium. Jednak najlepszym instrumentem ochrony byłoby wzmocnienie roli konsultacji społecznych.

Co można zrobić

W doktrynie pojawia się wiele postulatów dotyczących zmian przepisów. Profesor Bogdan Dolnicki wskazuje na potrzebę wprowadzenia mierzalnych kryteriów zmiany granic, takich jak efektywność świadczenia usług publicznych czy rzeczywisty związek funkcjonalny. W tym kontekście przesłanką mogłoby być stanowisko mieszkańców przejmowanego obszaru lub gminy. Negatywne stanowisko powinno zatrzymywać procedurę zmian granic.

W art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) wskazano, że społeczności lokalne mają prawo do konsultowania, w tym w drodze referendum, kwestii dotyczących zmian granic terytorialnych. Tymczasem w Polsce referendum wskazane w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym nie jest obligatoryjne, prowadzi się je jedynie z inicjatywy mieszkańców. A co najistotniejsze – nie jest wiążące dla przeprowadzenia zmian granic.

Decyzja o zmianie granic powinna być przejrzysta i uzasadniona realnymi potrzebami wspólnot – nie może być narzędziem ekspansji lub administracyjnej wygody. Trzeba przy tym pamiętać o poszanowaniu zasady proporcjonalności i dokonaniu oceny, czy interes publiczny przeważa nad interesem jednostki samorządowej. Zmiany nie mogą być procesem jednostronnym, urzędniczym i siłowym. Wymagają konsensusu, zgody mieszkańców i jasnych kryteriów.

Potrzebujemy reformy systemowej: obowiązkowych i wiążących referendów, mierzalnych przesłanek, kiedy można dokonać zmiany, mechanizmów kompensacyjnych i realnej ochrony prawnej dla gmin przejmowanych. Ponadto wskazania momentu, kiedy ewentualne zmiany mają wywołać skutek i możliwości dobrowolnego łączenia się gmin na wniosek ich mieszkańców. Wzmocnienie legitymacji procesowej gminy poszkodowanej oraz stworzenie realnych mechanizmów sprzeciwu wobec zmian uderzających w lokalne wspólnoty jest niezbędne dla samorządności.

Jednak bez zmian ustawowych każda kolejna zmiana granic – choć legalna – będzie wyglądać jak grabież w białych rękawiczkach. A państwo prawa nie może sobie na to pozwolić. ©℗