Likwidacja szkoły przez gminę – obowiązki, procedury i wyzwania

Dodatkowym wyzwaniem są szkoły mieszczące się w budynkach objętych ochroną konserwatorską – niejednokrotnie wymagają one kosztownych remontów, co dodatkowo obciąża budżety lokalnych władz i może wpływać na decyzje o wycofaniu danej placówki z sieci.

Warto jednak podkreślić, że decyzje w tym zakresie nie mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie przesłanek ekonomicznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego zamknięcie szkoły to proces wymagający starannej analizy, który musi uwzględniać m.in. zapewnienie uczniom możliwości dalszego kształcenia w innych jednostkach, organizację transportu oraz odpowiednie informowanie rodziców i kuratora oświaty z odpowiednim wyprzedzeniem. Niedopełnienie tych obowiązków może skutkować unieważnieniem całej procedury.

W praktyce, kuratorzy oświaty często odmawiają wydania pozytywnej opinii w sprawie rozwiązania placówki, jeśli nie zostały spełnione ustawowe wymogi formalne lub jeśli uzasadnienie decyzji ze strony samorządu jest niewystarczające. W takich przypadkach możliwe jest złożenie zażalenia – najpierw do ministra edukacji, a następnie do sądu administracyjnego, który ocenia legalność podjętych działań.

Z powyższych względów, zakończenie działalności szkoły wymaga szczególnej staranności, przestrzegania przepisów oraz uwzględnienia potrzeb uczniów i ich rodzin. Proces ten powinien zostać przeprowadzany transparentnie i odpowiedzialnie – z poszanowaniem prawa oraz interesów lokalnej społeczności. Samorząd terytorialny zobowiązany jest do skrupulatnego zaplanowania i rozłożenia w czasie poszczególnych etapów procedury. Dlatego przygotowaliśmy przewodnik dla jednostek planujących reorganizację lokalnej sieci oświatowej. Przedstawiamy w nim, jakie kroki należy podjąć, by zgodnie z przepisami doprowadzić do zakończenia działalności placówki edukacyjnej.

Procedura likwidacji szkoły z ustawy

Tryb likwidacji szkoły publicznej reguluje art. 89 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (dalej: u.p.o.). Zgodnie z jego ust. 1 szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez niego uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły:

• rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów,
• właściwego kuratora oświaty oraz
• organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Przepisy art. 89 u.p.o. nie wyjaśniają, na czym polega likwidacja szkoły. W tym zakresie warto zacytować, jak pojęcie to zostało zdefiniowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. I tak wskazuje się, że likwidacja szkoły to zniesienie jej bytu administracyjnoprawnego (wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4261/21). Oznacza ono całkowite zaprzestanie działalności i ustanie bytu jednostki organizacyjnej (M. Pilich (red), „Prawo oświatowe. Komentarz”, LEX 2022/el.).

W procedurze szczególne znaczenie ma przestrzeganie terminów wskazanych w art. 89 u.p.o. Pominięcie któregokolwiek z wymaganych kroków lub niedotrzymanie ustawowych terminów skutkuje nieważnością procedury i uniemożliwia skuteczne zamknięcie szkoły.

Konsultacje likwidacji szkoły ze związkami zawodowymi

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się liczne wątpliwości dotyczące charakteru prawnego uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w sprawach związanych z tworzeniem, przekształcaniem oraz likwidacją samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym szkół. Dyskusja dotyczyła nie tylko samej natury tych uchwał, lecz także konieczności ich konsultowania z organizacjami związkowymi oraz zakresu uprawnień związków zawodowych.

W judykaturze najczęściej wskazywano, że uchwała intencyjna, czyli wyrażająca zamiar likwidacji szkoły, ma charakter indywidualny (nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego), a tym samym nie podlega obowiązkowi konsultacji ze związkami zawodowymi.

W celu rozstrzygnięcia rozbieżności interpretacyjnych oraz ujednolicenia stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w składzie siedmiu sędziów podjął 29 listopada 2010 r. uchwałę (I OPS 2/10). NSA stwierdził, że zarówno uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwała o jej likwidacji stanowią akty, których projekt powinien zostać przedstawiony do zaopiniowania przez uprawnione organy statutowe związków zawodowych – zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (dalej: u.z.z.).

Choć NSA uznał, że korzystne jest umożliwienie związkom zawodowym wypowiedzenia się już na etapie planowania likwidacji szkoły, to jednocześnie wskazał, że dla ważności całej procedury wystarczające jest przedstawienie projektu jednej z uchwał – albo uchwały intencyjnej, albo uchwały właściwej o likwidacji placówki – do konsultacji ze związkami zawodowymi. Pogląd ten jest również obecnie przyjmowany przez sądy. Przykładowo NSA w wyroku 2 października 2022 r. (III OSK 4622/21) podkreślił, że istnieje konieczność szerokiej interpretacji pojęcia „aktu prawnego” – nie można go sprowadzać jedynie do materii aktów generalnych o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. Zdaniem NSA każda uchwała o likwidacji (przekształceniu, utworzeniu) czy o zamiarze likwidacji szkoły jest aktem prawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 lipca 2020 r., III SA/Gl 285/20).

Warto pamiętać, że błędy proceduralne popełnione na etapie konsultacji uchwały intencyjnej rzutują na jej ważność i mogą uniemożliwić dalsze procedowanie uchwały likwidacyjnej. Z kolei uchybienia dotyczące konsultacji samej uchwały o likwidacji szkoły wpływają jedynie na jej ważność, nie mając skutku wstecznego względem uchwały wyrażającej zamiar zamknięcia placówki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 209/12).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z., obowiązek konsultacyjny dotyczy projektu uchwały, a nie jej wersji ostatecznej przyjętej przez organ samorządu.

►W jakim terminie związek zawodowy może przedstawić opinię do projektu uchwały?

Organy samorządu terytorialnego kierują projekt uchwały do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 19 ust. 2 u.z.z.). Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Dokumenty te organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie.

►Czy negatywna opinia związku zawodowego blokuje likwidację szkoły?

Negatywna opinia organizacji związkowych nie wstrzymuje procedury likwidacji szkoły, gdyż nie ma ona wiążącego charakteru. Organ prowadzący ma jednak formalny obowiązek jej uzyskania. Brak opinii oznacza konieczność negatywnej oceny uchwał likwidacyjnych przez wojewodę i konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Uchwała intencyjna

Podjęcie uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły (tzw. uchwały intencyjnej) stanowi nieodzowny element procedury, ponieważ to właśnie ten akt jest pierwszym formalnym wyrazem woli organu prowadzącego szkołę – czyli odpowiednio rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa – że istnieje potrzeba rozważenia zamknięcia konkretnej placówki oświatowej.

Uchwała intencyjna nie jest jeszcze decyzją o zaprzestaniu działalności szkoły, lecz inicjuje procedurę, która może – ale nie musi – zakończyć się jej faktyczną likwidacją. W tym sensie pełni funkcję informacyjną i przygotowawczą, a jej celem jest uruchomienie dalszych działań wymaganych przepisami prawa, takich jak np. powiadomienie rodziców uczniów o planowanym zamknięciu placówki.

Ważne jest rozróżnienie pomiędzy samym podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji a wcześniejszymi czynnościami związanymi z przygotowaniem jej projektu. Zazwyczaj projekt tego aktu przygotowuje organ wykonawczy JST – tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa – jednak nie posiada on wyłącznego prawa inicjatywy uchwałodawczej w tej sprawie.

Zgodnie z zasadą samodzielności JST oraz przepisami statutowymi z inicjatywą uchwałodawczą mogą wystąpić także inne podmioty, którym takie uprawnienie przysługuje na mocy statutu danej jednostki – np. grupa radnych, a w niektórych przypadkach także mieszkańcy gminy, jeżeli statut lokalny przewiduje dla nich taką możliwość (np. poprzez obywatelską inicjatywę uchwałodawczą).

Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie przesądza jeszcze o ostatecznym zakończeniu działalności placówki. Często jej celem jest przede wszystkim:

• rozpoczęcie wymaganych prawem konsultacji i procedur opiniowania,
• zebranie danych i reakcji społecznych, które mogą wpłynąć na dalszy tok postępowania,
• wyrażenie opinii rady co do wstępnego kierunku działań w zakresie lokalnej polityki oświatowej.

Co istotne, rada gminy (powiatu, sejmiku województwa) może się w toku postępowania wycofać z pierwotnych planów likwidacyjnych, jeżeli uzna, że sytuacja społeczna, finansowa lub organizacyjna uległa zmianie bądź pojawiły się nowe okoliczności wpływające na ocenę celowości likwidacji szkoły. W praktyce oznacza to, że mimo podjęcia uchwały intencyjnej finalnie do zamknięcia placówki może nie dojść.

Ostateczną decyzję o zaprzestaniu funkcjonowania placówki podejmuje rada dopiero poprzez uchwałę likwidacyjną.

Uchwała intencyjna wskazuje termin zamierzonej likwidacji – jest nim obligatoryjnie koniec roku szkolnego, a zatem 31 sierpnia. Ponieważ został on ustanowiony przepisem prawa publicznego, mającym charakter bezwzględnie obowiązujący, ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie mogą wyznaczyć innej daty zamknięcia placówki.

Przepisy u.p.o. nie precyzują, o koniec którego roku szkolnego chodzi. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie z 24 października 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1594/23) dopuszczalne jest podjęcie procedury likwidacji np. w roku szkolnym 2021/2022, której zakończenie przewiduje się na 31 sierpnia 2025 r. Ale zdaniem warszawskiego WSA zmiana pierwotnie ustalonego terminu likwidacji powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia całej procedury. Co więcej, tak jest nawet wówczas, gdy gmina nie ze swojej winy nie mogła doprowadzić do skutecznego zakończenia procedury zamknięcia szkoły.

Przykład 1

Należy pamiętać, że uchwała intencyjna, tak jak każdy inny akt rady gminy, musi mieć uzasadnienie.

Obowiązek ten wynika z rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1059/23).

Uzasadnienie powinno obejmować m.in.:

• informację na temat przyczyn podjęcia decyzji o zamiarze likwidacji,
• dane dotyczące możliwości kontynuowania nauki przez uczniów w innej szkole publicznej tego samego typu,
• informacje dotyczące spraw kadrowych pracowników likwidowanej szkoły.

►Czy uchwała o zamiarze zamknięcia szkoły jest aktem prawa miejscowego?

Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń. Wynika z nich, że uchwała intencyjna nie jest aktem prawa miejscowego. Ich przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru, która nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Akty takie informują, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły (por. postanowienie NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt III OSP 5985/21). Akty takie nie są natomiast skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną mieszkańców gminy (por. postanowienie WSA w Opolu z 28 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 126/25, i 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 549/21; Rzeszowie z 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1091/21; Kielcach z 26 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 545/21).

►Czy rodzic ucznia zamykanej placówki może zaskarżyć do sądu uchwałę intencyjną?

Rodzic dziecka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej dotyczącej wszczęcia procedury likwidacji szkoły, będącej aktem prawa wewnętrznego do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 25 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 428/22). NSA w postanowieniu z 1 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 5985/21) wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. NSA podkreślił, że do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Zdaniem NSA, skoro uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły dopiero otwiera proces jej przekształcenia, to uznać należy, że nie narusza ona interesów prawnych rodzica ucznia. Jej przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru, która nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Informuje, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o likwidacji szkoły. W art. 101 ust. 1 u.s.g. mowa jest bowiem o naruszonym interesie prawnym, nie zaś o możliwym zagrożeniu naruszenia tego interesu w przyszłości.

Powiadomienie rodziców o likwidacji szkoły

Jednym z najważniejszych warunków legalności uchwały intencyjnej, jak również uchwały o likwidacji szkoły, jest skuteczne zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarach organu prowadzącego szkołę. Naruszenie trybu powiadomień jest najczęstszą przyczyną blokowania procedury likwidacyjnej przez wojewodów, działających jako organ nadzoru nad samorządem.

W przypadku likwidacji szkół dla dorosłych przewiduje się powiadamianie uczniów. Zawiadomienie nie jest decyzją administracyjną ani czynnością prawną. Jest to tzw. czynność materialno-techniczna, która – choć ma charakter faktyczny – to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej (wyrok NSA z 15 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 480/17). Zawiadomienie powinno zawierać informację o:

• przewidywanej likwidacji określonej szkoły,
• określonym ściśle terminie zaprzestania działalności przez placówkę.

Nie jest konieczne załączanie do zawiadomienia odpisu uchwały intencyjnej. Organ prowadzący nie ma obowiązku informować o niczym więcej – np. o tym, że dzieci będą dowożone do innej szkoły (lub szkół), gdyż wynika to z przepisu prawa i nie stanowi przedmiotu dyskusji, ani nawet o tym, jakie konkretnie szkoły przejmą których uczniów (jest to kwestia niemająca jeszcze – wobec braku pewności, czy likwidacja w ogóle nastąpi – zasadniczego znaczenia).

Jaki jest cel zawiadomienia o likwidacji szkoły

Poinformowanie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły pełni dwojaką funkcję. Po pierwsze, ma na celu umożliwienie im podjęcia wszelkich koniecznych działań, które pozwolą zabezpieczyć ciągłość edukacji ich dzieci w sposób najlepiej dopasowany do ich indywidualnych potrzeb oraz oczekiwań. Po drugie – co równie istotne – ma stworzyć warunki do tego, by rodzice mogli zgodnie z przysługującym im prawem sprzeciwić się planowanej likwidacji szkoły lub wpłynąć na sposób jej przeprowadzenia. Takie stanowisko wyraził m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 26 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gd 502/22).

Innymi słowy, intencją ustawodawcy jest zapewnienie rodzicom uczniów rzeczywistej wiedzy o planach dotyczących zamknięcia placówki oświatowej, a także zagwarantowanie im czasu i możliwości na stosowną reakcję – jeśli uznają ją za konieczną. Potwierdza to także orzeczenie WSA we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wr 497/21), w którym wyraźnie sąd wskazał, że etap zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły stanowi właściwy, a zarazem ostatni moment, by mogli oni podjąć działania mogące wpłynąć na przebieg lub nawet skutecznie zatrzymać procedurę likwidacyjną.

Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1421/21) podkreślił, że to właśnie na etapie planowania likwidacji placówki występuje jedyna realna możliwość uwzględnienia argumentów przedstawianych przez rodziców. Jest to więc moment, w którym samorząd może dokonać odpowiednich modyfikacji w swoich planach, tak by zminimalizować potencjalnie negatywne skutki likwidacji – zarówno dla samych uczniów, jak i ich rodzin.

W orzecznictwie akcentuje się, że jeśli udział rodziców w procedurze ograniczyłby się dopiero do późniejszych etapów procesu likwidacyjnego – już po podjęciu uchwały przesądzającej o likwidacji – to ich zaangażowanie miałoby wówczas jedynie pozorny, formalny charakter. W takiej sytuacji bowiem możliwość wpływu na ostateczne decyzje organu prowadzącego szkołę byłaby w praktyce znacznie ograniczona, a realna szansa na skuteczne przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom dla dzieci – iluzoryczna.

PRZYKŁAD 2

Odpowiedzialny podmiot

Obowiązek poinformowania rodziców o planowanej likwidacji szkoły publicznej spoczywa na organie prowadzącym placówkę i obejmuje nie tylko samo wysłanie zawiadomień, ale również zapewnienie, że zostały one skutecznie doręczone każdemu z rodziców. Obowiązek ten realizuje się po podjęciu uchwały intencyjnej, a przed uchwaleniem aktu końcowego – tj. uchwały o likwidacji szkoły. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o., zawiadomienie musi zostać przekazane każdemu rodzicowi co najmniej na 6 miesięcy przed planowaną datą zakończenia działalności szkoły. Nie wystarczy więc samo nadanie korespondencji – konieczne jest upewnienie się, że każdy rodzic rzeczywiście ją otrzymał.

Przestrzeganie obowiązku pełnego i prawidłowego zawiadomienia jest zatem warunkiem koniecznym do skutecznego zakończenia całej procedury likwidacyjnej.

W przypadku procedury dotyczącej zamknięcia szkoły publicznej, decyzje formalne są w gestii organu stanowiącego danej JST, tj. odpowiednio: rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. To właśnie ten organ odpowiada za zorganizowanie procedury informacyjnej. Jednakże w praktyce często zdarza się, że czynności o charakterze technicznym, takie jak przygotowanie i doręczenie zawiadomień, są powierzane organowi wykonawczemu – wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, zarządowi powiatu albo zarządowi województwa.

Takie przekazanie zadań jest dopuszczalne i powszechnie stosowane, jednak nie zwalnia organu stanowiącego z odpowiedzialności za ich prawidłowe wykonanie. W tym kontekście istotne znaczenie ma obowiązek poinformowania organu wykonawczego o treści podjętej uchwały intencyjnej, co stanowi formalne rozpoczęcie działań w ramach procedury likwidacyjnej.

Termin – 6 miesięcy

O zamiarze i powodach likwidacji szkoły rodzice muszą zostać poinformowani co najmniej 6 miesięcy przed jej faktycznym zamknięciem. Oznacza to, że zawiadomienie musi zostać skutecznie doręczone najpóźniej do 28 lutego (w roku przestępnym — do 29 lutego). Sądy administracyjne podkreślają również, że termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o., ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o likwidacji szkoły. Organ więc powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem wskazanych 6 miesięcy (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 480/17). Co więcej, w orzecznictwie podkreśla się, że zawiadomienie dokonane później (a więc np. 1 marca) – chociażby dotyczyło tylko jednego z rodziców uczniów – spowoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji (wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 374/09).

Potwierdzenie danych adresowych

Biorąc pod uwagę, że warunkiem spełnienia tego wymogu jest skuteczne i terminowe poinformowanie każdego rodzica, organ prowadzący musi odpowiednio wcześnie rozpocząć stosowne działania. Krótki czas między uchwałą a terminem powiadomienia nie usprawiedliwia opóźnień. Aby zachować procedurę konieczną dla zgodnej z prawem likwidacji szkoły, rada gminy powinna więc rozpocząć odpowiednie działania z wyprzedzeniem. Trafnie to opisał WSA w Opolu w wyroku 6 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Op 165/23). Wskazał, że proces likwidacji szkoły, który nie jest łatwym w realizacji zamierzeniem, powinien być dobrze przygotowanym, i to już na wstępnym jego etapie. W celu wykluczenia zarzutu niedopełnienia obowiązku zawiadomienia rodziców w terminie ustawowym, celowe jest uprzednie zweryfikowanie przez gminę danych adresowych – nie tylko w oparciu o informacje przekazane przez szkołę, lecz także poprzez analizę dostępnych rejestrów własnych, danych przekazanych bezpośrednio przez rodziców oraz, w miarę możliwości, danych ewidencyjnych (w tym z rejestru PESEL).

Jeśli samorząd decyduje się na wygaszanie szkoły, czyli stopniowe zaprzestanie działalności, termin powiadomienia rodziców liczy się od daty rozpoczęcia procedury likwidacyjnej, a nie od planowanej daty ostatecznego zamknięcia placówki. Naruszenie tej zasady skutkowałoby tym, że rodzice byliby informowani nie o zamiarze, lecz już o fakcie likwidacji szkoły. Potwierdza to m.in. wyrok WSA w Łodzi z 24 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Łd 694/13).

PRZYKŁAD 3

Sposób poinformowania

Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o. obowiązkiem organu prowadzącego jest poinformowanie rodziców dzieci uczęszczających do placówki, której dotyczy zamiar likwidacji. Przepis ten nie precyzuje jednak formy, w jakiej takie zawiadomienie ma zostać przekazane, co w praktyce skutkuje rozbieżnościami w interpretacjach.

W doktrynie oraz orzecznictwie przeważa pogląd, że informacja o planowanej likwidacji publicznej placówki oświatowej powinna zostać skierowana bezpośrednio do rodziców dzieci uczęszczających do tej konkretnej jednostki. Nie jest wystarczające, by ograniczyć się jedynie do ogólnego poinformowania społeczeństwa, jak to ma miejsce w przypadku niektórych innych procedur likwidacyjnych przewidzianych w odrębnych ustawach.

Podkreśla się, że zawiadomienie to musi być wyraźnie adresowane do określonej grupy adresatów, czyli do rodziców uczniów placówki objętej planem likwidacji. Sam fakt, że informacja o zamiarze zamknięcia szkoły była publicznie dostępna – na przykład poprzez przekaz medialny, publikacje prasowe czy debatę na forum rady gminy – nie może być uznany za spełnienie obowiązku zawiadomienia.

Co prawda WSA w Rzeszowie w wyroku z 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 900/11) uznał, że dopuszczalne są różne formy zawiadomienia, o ile tylko umożliwiają rodzicom realne zapoznanie się z informacją o planowanej likwidacji, to jednak nie każda forma komunikacji będzie spełniała ten warunek. W praktyce, sądy administracyjne nie akceptują wszystkich sposobów przekazywania informacji, szczególnie tych, które nie gwarantują dotarcia z przekazem do wszystkich zainteresowanych rodziców.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego skutecznie dotrzeć. Nie wystarczy ogólne zawiadomienie (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1007/17, i wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 502/22). W każdym przypadku należy indywidualnie, na podstawie okoliczności konkretnej sprawy, ocenić prawidłowość wybranej formy zawiadomienia oraz stworzenie rodzicom realnej możliwości uzyskania informacji o zamiarze zamknięcia szkoły w terminie co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji (wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1727/22).

Za pośrednictwem poczty

Zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły może zostać przekazane rodzicom w dowolnej formie, o ile forma ta rzeczywiście umożliwia im zapoznanie się z jego treścią. Przepisy nie nakładają obowiązku stosowania formalnego trybu doręczeń określonego w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – potwierdza to m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wr 497/21).

W orzecznictwie zaznacza się jednak, że procedura likwidacji szkoły ma charakter złożony – łączy w sobie elementy zarówno uchwałodawcze, jak i administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3198/21). W związku z tym coraz częściej podkreśla się, że chociaż formalnie nie jest wymagane stosowanie przepisów k.p.a. przy zawiadamianiu rodziców, to korzystanie ze standardów tego kodeksu jest celowe i zalecane. Praktyka ta zwiększa transparentność postępowania, wzmacnia ochronę praw rodziców oraz ułatwia ocenę skuteczności zawiadomienia w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12).

Z tego względu sądy administracyjne preferują doręczanie zawiadomień w formie przesyłki pocztowej za potwierdzeniem odbioru. W takich przypadkach, choć nie ma formalnego obowiązku, często stosuje się w drodze analogii przepisy art. 39–49 k.p.a., które regulują sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1244/12).

Ustalenie adresu

Organ wykonawczy, który najczęściej odpowiedzialny jest za poinformowanie rodziców o likwidacji, ustala ich adresy na podstawie wykazu uczniów z podziałem na klasy wraz z danymi rodziców lub opiekunów prawnych, otrzymanego od dyrektora danej szkoły.

Adresy ustalane są na podstawie księgi ewidencji dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu. Obowiązek jej prowadzenia wynika z rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (dalej: r.p.s.p.). Zgodnie z par. 3 ust. 1 i 2 r.p.s.p. szkoła podstawowa prowadzi księgę ewidencji dzieci podlegających obowiązkowi rocznego przygotowania przedszkolnego i obowiązkowi szkolnemu zamieszkałych w obwodzie szkoły. Do księgi ewidencji wpisuje się m.in. według roku urodzenia: imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania dziecka, a także imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, jeżeli są różne od adresu zamieszkania dziecka.

W myśl par. 4 r.p.s.p. w każdej szkole dla dzieci i młodzieży prowadzi się księgę uczniów. Wpisuje się do niej: imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, jeżeli są różne od adresu zamieszkania ucznia, a także datę rozpoczęcia nauki w danej szkole oraz oddział, do którego ucznia przyjęto. W księdze uczniów odnotowuje się datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia.

Wpisów w księdze ewidencji i księdze uczniów dokonuje się na podstawie dowodów osobistych lub innych dokumentów tożsamości rodziców albo pełnoletniego ucznia, słuchacza albo wychowanka, innych dokumentów zawierających dane podlegające wpisowi do odpowiedniej księgi oraz informacji przekazanych przez organ gminy lub dyrektora innej szkoły lub placówki.

Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) – zgodnie z art. 42 ust. 2 u.p.o. – musi przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3–18 lat. Dane osób określonych w tym przepisie powinny być przekazywane bez wezwania, w terminie zapewniającym dyrektorom szkół prawidłowe wykonanie zadań w zakresie ewidencji obowiązku szkolnego. Przekazanie zaktualizowanych danych powinno mieć miejsce jeszcze przed rozpoczęciem roku szkolnego. Przesyłanie danych jest obowiązkowe corocznie i co najmniej raz do roku. Do tego celu nie wymaga się zgody na przetwarzanie danych osobowych, gdyż chodzi tu o realizację obowiązku nałożonego prawem.

Wykazy danych osobowych dzieci i młodzieży należy dzielić i przesyłać dyrektorom poszczególnych szkół w takim zakresie, w jakim ze względu na zakres prowadzonej ewidencji są oni zainteresowani posiadaniem określonych danych. Organ ewidencji ludności dzieli zatem wspomniane wykazy według obwodów szkolnych, w których dzieci i młodzież mają miejsce zamieszkania.

Regularne i terminowe przekazywanie wykazów uczniów podlegających obowiązkom edukacyjnym stanowi wprawdzie technicznoprawne ułatwienie realizacji obowiązku kontroli, jednak nie zwalnia dyrektorów szkół z odpowiedzialności za ciągłe aktualizowanie danych ewidencyjnych, zwłaszcza o adresie zamieszkania dziecka i jego rodziców lub opiekunów prawnych. Księga uczniów oraz ewidencja uczniów nie służą realizacji wykonania obowiązku zameldowania się na pobyt stały lub pobyt czasowy, czyli obowiązku informowania organów administracji publicznej o aktualnym miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Takim rejestrem jest ewidencja ludności. Organ prowadzący nie może się więc skutecznie powoływać na nieprawidłowy zapis dotyczący adresu rodziców zamieszczony w księdze uczniów oraz ewidencji uczniów.

PRZYKŁAD 4

Na konieczność dokładnej weryfikacji danych zawartych w wykazach prowadzonych przez szkołę zwrócił uwagę WSA w Opolu w wyroku z 6 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Op 165/23). W ocenie sądu, choć organ prowadzący szkołę może w praktyce korzystać z możliwości pozyskiwania danych adresowych uczniów i ich rodziców z dokumentacji znajdującej się w szkole, to nie zwalnia go to z obowiązku potwierdzenia i weryfikacji tych danych w sposób przewidziany prawem.

Sąd podkreślił, że samo oparcie się na danych posiadanych przez szkołę, bez ich sprawdzenia w dostępnych i oficjalnych rejestrach, nie może stanowić uzasadnienia dla błędnego doręczenia zawiadomień lub ich niedoręczenia. Organ prowadzący nie ma prawa upraszczać procedury pozyskiwania danych, ograniczając się wyłącznie do zasobów szkoły – szczególnie że ustawodawca wyraźnie przypisał konkretny obowiązek informacyjny i organizacyjny właśnie organowi prowadzącemu, a nie szkole jako jednostce organizacyjnej.

Tym samym, zaniechanie w zakresie potwierdzenia i aktualizacji danych adresowych uznane zostało przez sąd za istotne naruszenie proceduralne, które może rzutować na skuteczność całej procedury informacyjnej w ramach procesu likwidacji szkoły.

Pokwitowanie

Doręczenie zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły powinno następować w formie listu poleconego. Przekazanie zawiadomień w taki sposób przez organ prowadzący jest istotne z punktu widzenia dowodowego, gdyż umożliwia jednoznaczne wykazanie, że obowiązek poinformowania został należycie wykonany. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w szczególności w wyroku NSA z 24 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1096/13).

Chociaż k.p.a. nie wskazuje konkretnego operatora pocztowego, za pośrednictwem którego doręczenie powinno zostać dokonane, to jednak istotnym elementem tej czynności jest wymóg doręczenia za pokwitowaniem. Pojęcie to oznacza dokument potwierdzający odbiór określonej rzeczy, pisma lub świadczenia. W kontekście doręczeń administracyjnych (np. zawiadomień o likwidacji szkoły), pokwitowanie należy rozumieć jako pisemne potwierdzenie odbioru pisma przez adresata lub osobę uprawnioną do jego odbioru, z podaniem daty doręczenia. Pokwitowanie to posiada szczególną wartość dowodową, ponieważ tworzy domniemanie skutecznego doręczenia pisma (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 26/25 i Gdańsku z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 502/22). Z tego względu forma doręczenia za pokwitowaniem jest nie tylko najbezpieczniejszą, ale także najbardziej rekomendowaną metodą informowania rodziców o zamiarze likwidacji placówki oświatowej – zarówno z perspektywy ochrony interesu prawnego rodziców, jak i zabezpieczenia organu prowadzącego przed zarzutami naruszenia procedury.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pokwitowanie odbioru pisma przez adresata powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy oraz datę odbioru, zgodnie z art. 46 par. 1 k.p.a

Sposób doręczania pism

W postępowaniu administracyjnym wyróżnia się dwa sposoby doręczania pism – zwykłe i szczególne (zastępcze).

Pierwszy polega na dostarczeniu pisma osobie, dla której było ono przeznaczone. Taki sposób doręczania pism powinien stanowić regułę w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 42 par. 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym:

• w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo
• na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych.

Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli szczególne przepisy nie stanowią inaczej. Gdy doręczenie pisma w jeden z powyższych sposobów jest niemożliwe, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.

Gdy powstaną przeszkody

Doręczenie pism często napotyka jednak trudne do przezwyciężenia przeszkody. Dlatego w art. 43 k.p.a. przewidziany jest drugi sposób, czyli tzw. doręczenie zastępcze. Dotyczy ono wyłącznie pism kierowanych do osób fizycznych i jest skuteczne w sytuacji, gdy łącznie spełnione zostaną następujące przesłanki:

1) podmiot doręczający pismo stwierdza nieobecność adresata w mieszkaniu w momencie doręczania pisma,

2) pismo doręczane jest dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi; doręczający pismo musi przestrzegać wskazanej w art. 43 k.p.a. kolejności podmiotów upoważnionych do odbioru pisma,

3) osoba odbierająca pismo kwituje jego odbiór,

4) o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu doręczający pismo zawiadamia adresata przez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy nie jest to możliwe – w drzwiach mieszkania.

W związku z tym, że doręczenie zastępcze (tj. doręczenie w trybie art. 43 k.p.a.) wywołuje takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata, to przyjęty przez ustawodawcę tryb doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest zatem dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 43 k.p.a. zostały spełnione. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru (wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 230/24).

Nie jest jednakże wykluczona możliwość obalenia domniemania prawidłowości doręczenia pisma wymienionego w zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 921/23).

Pismo może zostać doręczone dorosłemu domownikowi. Pojęcie „dorosły” w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem „pełnoletni” użytym w art. 10 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 948/09). Ustawodawca uważa, że dopiero z chwilą osiągnięcia pełnoletności człowiek staje się na tyle dojrzały, że jest zdolny do samodzielnego kształtowania praw i obowiązków (postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1697/10).

WSA w Poznaniu w wyroku z 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 855/24) wskazał, że domownikiem upoważnionym do odbioru korespondencji jest każda dorosła osoba mieszkająca w tym samym co adresat domu lub mieszkaniu, która pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, lub krewny czy powinowaty zamieszkujący razem z adresatem, nawet jeśli prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Domownikiem jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Chodzi tu zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów.

Wymogiem uznania podmiotu za domownika nie jest natomiast jego zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 222/24).

Sam fakt pokrewieństwa również nie przesądza o możliwości zaliczenia do kręgu osób uprawnionych do odbioru przesyłki w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2016/09).

Tylko odmowa pokwitowania przesyłki, stanowiąca odmowę jej przyjęcia, jest tożsama z brakiem woli lub możliwości przekazania pisma adresatowi, co skutkuje koniecznością odstąpienia od doręczenia w omawianym trybie.

►Z jakim dniem przyjmuje się doręczenie w sposób zastępczy?

Datą doręczenia korespondencji w sposób zastępczy jest dzień przyjęcia pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Oznacza to, że datą doręczenia jest dzień przyjęcia pisma przez jedną z wymienionych osób, nawet jeśli adresat faktycznie nie odebrał go osobiście. Przykładem potwierdzającym tę zasadę jest wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2000 r. (sygn. akt I SA/Lu 1731/98), w którym sąd stwierdził, że doręczenie pisma dorosłemu domownikowi skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia pokwitowania odbioru przez tę osobę, a nie od dnia, w którym adresat faktycznie zapoznał się z treścią pisma. Warto podkreślić, że doręczenie zastępcze nie wymaga, aby osoba przyjmująca pismo była zameldowana pod tym samym adresem co adresat. Wystarczy, że faktycznie przebywa w danym miejscu za zgodą adresata, co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 1302/13).

Awizowanie przesyłki

W razie niemożności dokonania doręczenia pisma w jakikolwiek omówiony wcześniej sposób, organ doręcza je w trybie art. 44 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.: operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, natomiast gdy korespondencja doręczana jest przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę, lub organ – pismo składa się na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy (miasta).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia u operatora pocztowego (urzędzie gminy lub miasta), umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na jego posesję (art. 44 par. 2 k.p.a.).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w siedmiodniowym terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki (awizo) w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 par. 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 par. 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo u operatora pocztowego (urzędzie gminy lub miasta), a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

O fakcie złożenia przesyłki na określony czas u operatora pocztowego (urzędzie gminy lub miasta) musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. W tym przypadku przyjmuje się tzw. fikcję doręczenia (pismo doręczono, choć fizycznie adresat przesyłki nie odebrał). Awizowanie przesyłki jest w judykaturze uważane za wystarczające udokumentowanie zawiadomienia rodziców w trybie art. 89 ust. 1 u.p.o. (wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., II SA/Po 546/16). Zaniechanie odbioru prawidłowo adresowanego pisma z placówki pocztowej nie uchyla domniemania prawidłowości zawiadomienia.

Zawiadomienia listownie dokonuje się pod adresem znanym z urzędu szkole i jej organowi prowadzącemu, m.in. z ewidencji przebiegu nauczania oraz odpowiednich rejestrów publicznych. Nie ma obowiązku prawnego prowadzenia szczególnego rodzaju dochodzenia w celu ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania rodziców. Ustalenie adresu według stanu na dzień wysyłki zawiadomienia na podstawie danych zawartych w lokalnej bazie meldunkowej ewidencji ludności właściwej gminy jest wystarczające do uznania, że dochowano należytej staranności przy wysyłce zawiadomień (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I OSK 480/17).

Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia, należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczna jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożono przesyłkę. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 24/25).

►Czy o likwidacji szkoły można zawiadomić rodziców w jednej przesyłce?

O likwidacji szkoły zawiadomieni powinni zostać oboje rodzice (opiekunowie prawni), którym przysługuje władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem, przy czym nie można przyjąć, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich. Dlatego informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 794/11).

Wobec tego może powstać wątpliwość, czy dopuszczalne jest wysłanie informacji adresowanej wprawdzie na oboje rodziców (pozostających w związku małżeńskim i razem zamieszkałych), ale w jednej przesyłce. W orzecznictwie na ten temat wykształciły się dwie linie orzecznicze. Według pierwszej szczególnie w sytuacji, gdy oboje rodzice pozostają w związku małżeńskim i zamieszkują razem z dzieckiem, informacja o zamiarze przekształcenia szkoły może być skierowana do obojga rodziców w jednym piśmie (jedną przesyłką); skutkuje to bezzasadnością zarzutu naruszenia obowiązku zawiadomienia, kiedy organ prowadzący nie kieruje odrębnych pism do każdego z rodziców (wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., I OSK 372/17).

Uzasadnienie dla takiej tezy wynika stąd, że jakkolwiek organy prowadzące chętnie w praktyce stosują przepisy k.p.a. o doręczeniach, to jednak procedura likwidacyjna nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz uchwałodawczym, zaś w u.p.o. nie ma żadnego odesłania do przepisów tego kodeksu. Z kolei zgodnie z drugą linią, również w przypadku wspólnego zamieszkania obojga rodziców, dla celów wykazania prawidłowości zawiadomienia należy wymagać osobnego doręczenia i oddzielnego potwierdzenia odnośnie do każdej osoby, która powinna być zawiadomiona (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12). Taki bowiem jest rygor doręczeń w postępowaniu administracyjnym, wynikający z art. 40 k.p.a. To stanowisko wydaje się korelować z tezą, iż w procedurze likwidacji szkoły publicznej stosuje się art. 57 par. 5 k.p.a., albowiem postępowanie przed kuratorem oświaty w przedmiocie opiniowania zamierzonej likwidacji szkoły toczy się według przepisów k.p.a. i powinno dojść do odpowiedniego udokumentowania, że zawiadomienia miały miejsce w przepisanym terminie.

W literaturze uznaje się, że prawidłową jest pierwsza linia orzecznicza. Jako kluczowy argument wskazuje się, że zawiadomienie jednego z rodziców, jeżeli oboje sprawują władzę rodzicielską, czyni zadość obowiązkowi organu prowadzącego, ponieważ umożliwia skuteczną ochronę ich praw (M. Pilich, „Prawo oświatowe. Komentarz”, LEX 2022/el.).

Zawiadomienie kuratora oświaty i jego opinia

Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o. organ prowadzący ma obowiązek poinformować właściwego kuratora oświaty o planowanej likwidacji szkoły najpóźniej na sześć miesięcy przed planowanym zakończeniem jej działalności. Właściwym w tym przypadku jest kurator, którego kompetencje obejmują teren, na którym znajduje się siedziba danej placówki publicznej. Powiadomienie tego organu musi mieć formę pisemną oraz trzeba dołączyć pełny tekst uchwały intencyjnej wraz z uzasadnieniem. Dopiero na tej podstawie – gdy chodzi o szkoły i placówki samorządowe – kurator może wydać wiążącą opinię w sprawie zamierzonej likwidacji (M. Pilich (red), „Prawo oświatowe. Komentarz”, Lex 2022/el).

Stanowisko kuratora oświaty może mieć charakter zarówno pozytywny, jak i negatywny. Tylko jednak aprobata ze strony tego organu (czyli wyrażenie zgody) umożliwia organowi stanowiącemu właściwej JST podjęcie uchwały o zakończeniu działalności szkoły. Pominięcie obowiązku uzyskania zgody kuratora lub przyjęcie uchwały kończącej funkcjonowanie placówki przed jej otrzymaniem stanowi istotne naruszenie przepisów i może skutkować stwierdzeniem nieważności aktu przez wojewodę w ramach nadzoru prawnego.

Warto zaznaczyć, że przedmiotem oceny ze strony kuratora nie jest wyłącznie sam zamiar zamknięcia szkoły, lecz cała procedura prowadząca do zakończenia jej działalności. W praktyce oznacza to, że pozytywne stanowisko kuratora stanowi warunek niezbędny do skutecznego przeprowadzenia likwidacji, choć nie musi być ono wydane już na etapie podejmowania uchwały intencyjnej. Akt wyrażający wolę rozpoczęcia procedury, jako decyzja organu stanowiącego, wywołuje skutki prawne od momentu przyjęcia – niezależnie od późniejszego rozstrzygnięcia kuratora.

W konsekwencji, trzeba uzyskać zgodę kuratora najpóźniej do dnia planowanego zakończenia działalności placówki, czyli zazwyczaj do 31 sierpnia danego roku szkolnego.

Siła argumentów

Zadaniem kuratora oświaty ani ministra edukacji – jako organów sprawujących nadzór w trybie art. 89 ust. 3 u.p.o. – nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za utrzymaniem szkoły przeznaczonej do likwidacji ani prowadzenie polemiki z uzasadnieniem uchwały intencyjnej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Ich rola polega natomiast na wskazaniu konkretnych podstaw prawnych, które mogłyby uzasadniać odmowę wyrażenia zgody na likwidację szkoły – o ile istnieje realne ryzyko, że jednostka samorządu terytorialnego nie wykona ciążącego na niej, wyraźnie określonego ustawą obowiązku (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/23).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 3274/19) podkreślił, że każda negatywna opinia kuratora oświaty musi wskazywać konkretną podstawę prawną, która nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek związany z zagwarantowaniem uczniom szkoły likwidowanej możliwości korzystania z przysługujących im praw, wynikających z przepisów u.p.o. lub innych aktów ustawowych. Tylko w sytuacji, gdy stwierdzono niewykonanie lub realne zagrożenie niewykonania takiego obowiązku, możliwe jest wydanie opinii negatywnej. W przeciwnym razie można postawić kuratorowi zarzut działania arbitralnego, pozbawionego uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

W świetle orzecznictwa (w tym w wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1686/19), kurator, wydając opinię, powinien brać pod uwagę nie tylko takie kwestie jak: termin likwidacji szkoły, zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej placówce, prawidłowe zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły czy organizacja transportu dla dzieci. Uwzględnić należy również szerszy kontekst, a więc wpływ likwidacji na realizację lokalnej i regionalnej polityki oświatowej – w zgodzie z polityką oświatową państwa – oraz na zapewnienie uczniom właściwych warunków nauki, opieki i wychowania. Te aspekty są bowiem ściśle powiązane z zakresem zadań nadzoru pedagogicznego.

Z kolei zdaniem NSA należy pamiętać o tym, że kurator oświaty nie jest uprawniony do oceny racjonalności działania organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza opłacalności takich działań. Może jedynie badać je przez pryzmat realizacji ustawowych obowiązków – dla dobra obywateli (wyrok NSA z 15 października 2024 r., sygn. akt III OSK 542/23).

Negatywna ocena przedstawionych przez organ prowadzący rozwiązań musi być zatem oparta na konkretnej podstawie prawnej, która wyraźnie wskazuje obowiązek ciążący na tym organie. Opinia kuratora oświaty ma charakter aktu celowego – oznacza to, że przy jej wydaniu należy kierować się celami wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Ponieważ opinia ta podlega sądowej kontroli legalności, musi być oparta na obiektywnych, prawnych kryteriach oceny (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2480/17 oraz z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2940/17).

Forma rozstrzygnięcia

Zgodnie z art. 89 ust. 4 u.p.o., opinia wydawana przez kuratora oświaty ma formę aktu administracyjnego, a konkretnie – postanowienia, które podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia, czyli ministra edukacji narodowej. Do procedury wydania tego aktu administracyjnego zastosowanie mają ogólne przepisy k.p.a. Dotyczy to w szczególności trybu i zasad wnoszenia zażalenia.

W przypadku niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia (czyli w tym przypadku ministra edukacji narodowej), strona postępowania może wnieść skargę do sądu administracyjnego – na zasadach ogólnych, wynikających z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konieczne uzasadnienie

Z punktu widzenia wymogów formalnych, jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1768/19), opinia kuratora – stanowiąca postanowienie, od którego przysługuje zażalenie – musi zawierać uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne. Oznacza to, że powinna opierać się na ocenie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, zawierać wyłożenie zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawienie przyjętego stanu faktycznego w kontekście tych przepisów. Kurator ma obowiązek nie tylko przedstawić swoje stanowisko, ale również szczegółowo wyjaśnić jego motywy. Co więcej, powinien on odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę postępowania, skonfrontować je z odpowiednimi przepisami prawa oraz uzasadnić, dlaczego przyjął określoną interpretację i zastosowanie danego przepisu.

Przykład 5

Poinformowanie organu wykonawczego

Organ prowadzący szkołę co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji musi zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W przypadku, gdy likwidowana szkoła jest jedyną tego typu szkołą istniejącą na terenie danej JST, organ prowadzący informuje nie własny organ wykonawczy, lecz organ innej jednostki samorządu, która mogłaby przejąć uczniów (słuchaczy) tej szkoły. Celem jest stworzenie warunków do zawarcia porozumienia między obiema jednostkami samorządu, które pozwoli zainteresowanym osobom kontynuować naukę.

Likwidacja szkoły prowadzonej przez starostę

Szczególny tryb zawiadomienia dotyczy zamiaru likwidacji prowadzonej przez powiat szkoły:

• podstawowej specjalnej,
• sportowej,
• mistrzostwa sportowego,
• ponadpodstawowej.

W przypadku likwidacji takiej szkoły starosta – oprócz standardowego obowiązku informowania rodziców, kuratora oświaty oraz innych właściwych organów – musi dodatkowo powiadomić gminę, na terenie której szkoła ta ma swoją siedzibę.

Po otrzymaniu takiego zawiadomienia organ wykonawczy tej gminy – czyli odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta – w terminie 21 dni może zadeklarować chęć przejęcia prowadzenia szkoły poprzez złożenie wniosku o przekazanie szkoły.

Złożenie takiego wniosku prowadzi do rozszerzenia zadań oświatowych realizowanych przez gminę, ponieważ zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym prowadzenie tej kategorii szkół należy do zadań powiatu.

Porozumienie to powinno w szczególności rozstrzygać kwestie związane z dalszym gospodarowaniem mieniem powiatowym, z którego szkoła dotychczas korzystała, a także może zawierać uregulowania dotyczące wzajemnych zobowiązań pomiędzy powiatem a gminą wynikających z przekazania zadania prowadzenia szkoły.

Ustawodawca przewidział na zawarcie tego porozumienia termin 30 dni, liczony od dnia, w którym powiat otrzymał wniosek gminy. W tym czasie zawarcie porozumienia może nastąpić, ale nie jest obowiązkowe. Jeżeli porozumienie nie zostanie zawarte w tym terminie, rada gminy zobowiązana jest podjąć uchwałę, w której zapewni warunki funkcjonowania szkoły, w szczególności bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki.

Przyjęcie takiej uchwały niesie za sobą konsekwencje finansowe – oznacza bowiem konieczność zaangażowania środków publicznych z budżetu gminy. Mimo że zaangażowanie to może mieć charakter warunkowy (ponieważ porozumienie może zostać zawarte także po upływie 30 dni), rada gminy powinna odpowiednio uwzględnić te wydatki, m.in. przy kalkulacji limitów zadłużenia wynikających z przepisów o finansach publicznych.

Zobowiązanie do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki należy rozumieć szeroko. Oznacza ono między innymi, że gmina musi dysponować odpowiednią infrastrukturą – w tym odpowiednią nieruchomością – która umożliwi dalsze funkcjonowanie przejmowanej szkoły. Jednocześnie musi liczyć się z potencjalnymi wydatkami majątkowymi niezależnymi od konieczności zwiększenia bieżących kosztów funkcjonowania szkoły, np. wynagrodzeń nauczycieli czy kosztów ich doskonalenia zawodowego.

Uchwała w sprawie likwidacji szkoły

Następnym etapem procedury likwidacyjnej jest podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały właściwej, dotyczącej zamknięcia szkoły.

W odróżnieniu od uchwały intencyjnej, która w istocie wyraża jedynie wolę rozważenia zamknięcia placówki – bez przesądzania o jej faktycznym zakończeniu działalności – uchwała likwidacyjna stanowi już finalną decyzję organu prowadzącego w tym zakresie.

Podjęcie uchwały intencyjnej, na podstawie której informowani są rodzice uczniów oraz kurator oświaty, nie zobowiązuje organu stanowiącego do dalszego procedowania w kierunku faktycznego zaprzestania funkcjonowania szkoły. Jeżeli po zakończeniu etapu konsultacji lub ocenie sytuacji lokalnej okaże się, że nie ma uzasadnienia do likwidacji, organ prowadzący może zrezygnować z dalszych działań i nie podejmować uchwały ostatecznej.

Projekt omawianej uchwały likwidacyjnej przygotowywany jest przez organ wykonawczy JST – zgodnie z jego ustawowymi kompetencjami określonymi w przepisach ustaw samorządowych.

Ostateczna uchwała w sprawie likwidacji szkoły kończy procedurę i przesądza o zamknięciu placówki z końcem roku szkolnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że uchwała o likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego. To akt sformułowany w sposób konkretny zarówno pod względem:

• podmiotowym – jego adresatami są rodzice oraz dzieci likwidowanej szkoły, jak i
• przedmiotowym – chodzi o likwidację ściśle określonej szkoły.

Uchwała o likwidacji podlega wykonaniu tylko jeden raz, a nie jak to jest właściwe dla aktów prawa miejscowego, wielokrotnie (por. postanowienia NSA z 7 października 2022 r., III OZ 594/22, III OZ 595/22 i III OZ 596/22 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 19 czerwca 2024 r., nr PN.III.4131.1.34.2024).

Stwierdzenie nieważności uchwały likwidacyjnej szkoły przez wojewodę powoduje, że akt ten traci moc od dnia jego wydania. Podjęcie następnej uchwały w sprawie likwidacji tej szkoły wymaga spełnienia ponownie wszystkich warunków przewidzianych w art. 89 u.p.o. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2004 r., OSK 328/04).

Nadzór wojewody

Nad przestrzeganiem prawa przez jednostkę samorządu, która likwiduje szkołę, czuwa organ nadzoru, czyli właściwy wojewoda. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz lub prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa musi mu przedłożyć każdą wydaną uchwałę w terminie siedmiu dni od dnia jej podjęcia. Nie powoduje to automatycznie wszczęcia postępowania nadzorczego. Dopiero ocena przedstawionego aktu może stanowić podstawę do stwierdzenia jego nieważności, co może wstrzymać procedurę likwidacyjną.

Na wydanie tzw. rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym wojewoda orzeknie o nieważności uchwały, jest 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru nie wszczyna procedury dotyczącej stwierdzenia nieważności w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do tych, które budzą jego wątpliwości co do zgodności z prawem.

Podstawa prawna:

art. 39, art. 42 ust. 2, art. 51 ust. 1, art. 55, art. 56 ust. 1 i 6, art. 58, art. 89 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737, ost. zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1933)

art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 440)

art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 101 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465)

art. 39 – art. 44, art. 57 par. 5, art. 141 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572)

par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 50)