System kaucyjny: małe gminy nie chcą biernie czekać na jego wejście

Termin wejścia systemu kaucyjnego

Przypomnijmy, pierwotnie system kaucyjny miał obowiązywać w Polsce od 1 stycznia 2025 r. Jednak ustawa z 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1911 dalej: nowelizacja z 2024 r.) przesunęła termin jego wdrożenia na 1 października 2025 r. oraz wprowadziła w nim zmiany. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji z 2024 r. wskazano, że przesunięcie terminu jest związane „z pojawiającymi się wątpliwościami, czy obecne przepisy są wystarczające do zapewnienia planowego uruchomienia systemów kaucyjnych oraz rzetelnego ich prowadzenia”. W czasie konsultacji projektu samorządy postulowały dłuższy okres odroczenia startu systemu kaucyjnego, a nawet zamrożenie działań do czasu wprowadzenia systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

System kaucyjny ma stanowić transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. Urz. UE z 2019 r. L 155, s. 1; dalej: dyrektywa SUP). W art. 9 dyrektywy SUP jest zawarty obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych powstałych z butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do trzech litrów wraz z ich zakrętkami i wieczkami na poziomie 77 proc. w 2025 r. oraz 90 proc. w 2029 r. Aby osiągnąć cele selektywnego zbierania odpadów, państwa członkowskie mogą m.in. ustanowić:

1. systemy zwrotu kaucji;
2. cele w zakresie selektywnej zbiórki w odniesieniu do odpowiednich systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP).

Z kolei system rozszerzonej odpowiedzialności producenta zakłada, że to producenci będą ponosili koszty zbierania, transportu, przetwarzania, a także informowania mieszkańców. Inaczej mówiąc: dopóki nie zostanie wprowadzony ROP, koszty wdrożenia systemu kaucyjnego w dużej mierze poniosą użytkownicy końcowi (nie odbierający kaucji) oraz samorządy, choćby z tego powodu, że mogą mieć problemy z osiągnięciem poziomów recyklingu odpadów komunalnych (z czym wiążą się kary).

Punkty odbioru opakowań

Podstawowe warunki systemu kaucyjnego wynikają z art. 40g ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 92; dalej: ustawa o opakowaniach). Zgodnie z art. 40g ust. 1 pkt 1 tej ustawy system kaucyjny obejmuje terytorium kraju przez zapewnienie w każdej gminie co najmniej jednego stacjonarnego punktu odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym od użytkowników końcowych.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji z 2024 r. ustawodawca wskazał, że wprowadzenie wymogu zapewnienia przez podmiot reprezentujący co najmniej jednego stacjonarnego punktu odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym od użytkowników końcowych w każdej gminie spowoduje, że podmioty te będą miały jasną wytyczną co do minimalnej liczby takich punktów. Ponadto umożliwi to weryfikację, czy całe terytorium kraju zostało objęte systemem odbioru opakowań i odpadów opakowaniowych, co z kolei zapewni użytkownikom końcowym powszechny i równy dostęp do systemu kaucyjnego. Jak wynika z uzasadnienia, dla wygody klientów wprowadzono rozwiązanie umożliwiające zwrot szklanych opakowań wielokrotnego użytku po napojach i odzyskanie kaucji w pobliżu miejsca zamieszkania. Obowiązek ich przyjmowania będą miały jednostki handlu detalicznego o powierzchni poniżej 200 mkw., jeżeli dana jednostka sprzedaje napoje w takich opakowaniach.

Kto zbuduje system kaucyjny w gminach

Ustawa o opakowaniach przewiduje, że system będzie tworzony przez podmiot lub podmioty reprezentujące. Według informacji pochodzących z Ministerstwa Klimatu i Środowiska dotychczas zostało zakończonych pięć postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego i to na tych podmiotach będzie spoczywał obowiązek stworzenia takich punktów.

Czy PSZOK-i będą mogły podpisywać umowy z podmiotami reprezentującymi (operatorami systemu)? Biorąc pod uwagę treść przepisów - nie ma przeszkód. Zgodnie z art. 3 ust. 2aa ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 399; dalej: u.c.p.g.) punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej: PSZOK), o których mowa w ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., mogą także zapewniać przyjmowanie opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym w rozumieniu art. 8 pkt 13a ustawy o opakowaniach na podstawie umowy z podmiotem reprezentującym, o którym mowa w art. 40g ust. 2 tej ustawy. Ustawodawca nie daje wskazówek na temat treści takiej umowy. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 3 ust. 3b u.c.p.g. gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, lub wspólnie ze związkiem metropolitalnym.

Kluczowym zagadnieniem jest finansowanie systemu przyjmowania opakowań i odpadów opakowaniowych. W myśl art. 40i ust. 1 pkt 6 ustawy o opakowaniach podmiot reprezentujący w ramach systemu kaucyjnego zapewnia finansowanie kosztów zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych przez przedsiębiorcę prowadzącego jednostkę handlu detalicznego i hurtowego oraz inny punkt zbierający opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym.

Nieodebrane kaucje zostaną dla operatorów systemu kaucyjnego

Jedną z najbardziej dyskusyjnych kwestii była ta dotycząca niezwróconych kaucji. Jest oczywiste, że nie wszystkie opakowania objęte kaucją zostaną oddane do podmiotu, który ma ją zwrócić. Według szacunków przez 10 lat przychód z tego tytułu wyniesie, w zależności od tego jak będą zachowywać się konsumenci, od 6,5 do 9,9 mld zł. Samorządy postulowały, aby środki z nieodebranych kaucji trafiały do nich na sfinansowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Przemawia za tym kilka argumentów. „Wyjęcie” z tego systemu cennego surowcowo strumienia odpadów może spowodować trudności w osiągnięciu coraz to wyższych poziomów wymaganych poziomów recyklingu odpadów komunalnych. Jeżeli jednak taki odpad opakowaniowy nie zostanie zwrócony za kaucją, ale wyrzucony do „żółtego pojemnika”, to koszt jego zagospodarowania poniosą podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty za zagospodarowanie odpadów komunalnych. Z innej strony należy pamiętać o kosztach związanych z utworzeniem i obsługiwaniem systemu kaucyjnego.

Ustawodawca nie zdecydował się nawet na podział środków pochodzących z nieodebranej kaucji. Zdaniem przedstawicieli Ministerstwa Klimatu i Środowiska, a końcowo ustawodawcy, środki powinny pozostać u operatorów systemu. Analiza przepisów unijnych, w tym dyrektywy SUP wskazuje jednak, że unijne przepisy nie precyzują kierunku przepływu środków pochodzących z niezwróconych kaucji, co może dawać asumpt do ponownej analizy tej kwestii, chociażby przy okazji przygotowywania rozwiązań dotyczących rozszerzonej odpowiedzialności producentów.

Podmioty reprezentujące przekażą sprawozdania dla włodarzy

Zgodnie z art. 40p ust. 1 i 2 ustawy o opakowaniach podmiot reprezentujący jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym, odebranych z jednostek handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów zbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym na terenie danej gminy. Sprawozdanie podmiot reprezentujący przekazuje wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, związkowi międzygminnemu albo związkowi metropolitalnemu w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy.

Problem w gminach wiejskich

Zgodnie z ustawą o opakowaniach obowiązkowo do systemu (w zakresie również zwracania kaucji) są włączeni prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży powyżej 200 mkw. Mniejsze jednostki mają obowiązek pobierania kaucji, ale nie muszą przystąpić do systemu w odniesieniu do jej zwracania użytkownikom końcowym. Rodzi to obawy o realizację poziomów recyklingu przez te gminy, w których nie ma lub jest niewiele jednostek objętych systemem obowiązkowo. Zebrane odpady będą dopisywane gminom, na których obszarze są jednostki handlu detalicznego i hurtowego oraz inne punkty zbierające opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym. Jeden nakazany przepisami prawa stacjonarny punkt odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym od użytkowników końcowych może nie rozwiązać tego problemu. ©℗ Współpraca: Joanna Pieńczykowska

Jesteśmy gotowi do rozmów z podmiotami reprezentującymi

Wprowadzenie systemu kaucyjnego będzie jedną z największych zmian w gospodarce odpadami ostatnich lat. Zadaniem gminy nie jest organizowanie systemu kaucyjnego, ale stworzenie takich warunków, by mieszkańcy mogli z niego realnie skorzystać, a lokalna gospodarka odpadami została do niego dostosowana bez zakłóceń. Dlatego nasza gmina zidentyfikowała już miejsca, gdzie mieszkańcy mogą napotkać trudności z dostępem do punktów zwrotu (np. wsie oddalone od sklepów wielkopowierzchniowych) i planujemy wspierać organizację takich punktów we współpracy z przyszłymi partnerami.

Gmina Iława jest członkiem związku celowego, który zajmuje się gospodarką odpadami na jej terenie (Związek Gmin Regionu Ostródzko-Iławskiego „Czyste Środowisko”). Obecnie ani gmina, ani związek nie mają informacji, ile punktów stworzą operatorzy systemu kaucyjnego. Związek gmin bierze jednak pod uwagę możliwość uruchomienia punktów zwrotu kaucji na terenie PSZOK. Do chwili obecnej nie zgłosiły się jednak do urzędu gminy w Iławie żadne firmy z propozycją nawiązania współpracy w tej sprawie.

Spodziewamy się ograniczenia strumienia odpadów selekcjonowanych trafiających do pojemników na odpady selektywne, w związku z tym związek będzie zmuszony przeanalizować swoje umowy z firmami odbierającymi odpady i zaktualizować harmonogramy i regulaminy.

Ważne jest także prowadzenie skutecznej kampanii informacyjnej, aby system działał sprawnie. Gmina planuje takie działania, zakładamy, że odbędzie się to bez ponoszenia środków finansowych. Zamierzamy przygotować proste i zrozumiałe materiały edukacyjne, korzystając z różnych kanałów komunikacji: tradycyjnych (tablice ogłoszeń, urzędy, szkoły) oraz cyfrowych (strona WWW, Facebook). ©℗

Liczymy, że ministerstwo zorganizuje kampanię informacyjną

Do wejścia systemu kaucyjnego pozostało nieco ponad cztery miesiące. Jesteśmy otwarci na współpracę w zakresie utworzenia punktu zwrotów kaucji, jednak rozwiązanie to powinno zostać wsparte środkami zewnętrznymi, tak aby dodatkowo nie obciążać gminnych systemów gospodarki odpadami. Powszechnie wiadomo, jak trudne jest zbilansowanie naszych systemów i pozostawienie stawek opłat na akceptowalnym przez mieszkańców poziomie w dobie zatrważająco rosnących kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.

W naszej ocenie obecnie brakuje jasnego podziału zadań pomiędzy stronami systemu. Wskazane jest, aby kampania informacyjna została przygotowana niezwłocznie przez ministerstwo, a my jako strona samorządowa będziemy z zaangażowaniem realizować ją na swoim terenie. Ważne, aby była ona spójna i jasna dla wszystkich interesariuszy systemu kaucyjnego. Jesteśmy gotowi do wsparcia kampanii informacyjno-edukacyjnej, niemniej celowe jest, aby została ona przygotowana przez ministerstwo tak, aby przekaz wszystkich stron był jednobrzmiący. Niedopuszczalne jest, aby na tym etapie każda z gmin miała tworzyć odrębne kampanie, angażując własne środki przeznaczone na system gospodarki odpadami. Działania w tej materii winny być więc już na bardzo zaawansowanym etapie, tak aby skutecznie i prawidłowo wdrożyć całościowo system kaucyjny na terenie całego kraju od 1 października. ©℗

Zasady systemu kaucyjnego są krzywdzące dla małych JST

Wprowadzany w Polsce system kaucyjny jest krzywdzący dla małych gmin, gdyż nie bierze pod uwagę ich specyfiki. W znacznej części małych gmin nie ma ani jednego sklepu o powierzchni ponad 200 mkw. Pewna część mieszkańców tych gmin rzeczywiście zwróci te butelki za kaucją, ale w supermarketach w sąsiedniej gminie, przy okazji gdy będzie robić w nich zakupy. Pozostali mieszkańcy po staremu wrzucą je do worków na odpady selektywnie zbierane albo do odpadów zmieszanych. Jeśli w gminie będzie działał tylko jeden punkt odbioru butelek kaucyjnych, to nikomu nie będzie się chciało wieźć kilku butelek. Biorąc pod uwagę znaczne obszary niektórych gmin, czasem mieszkańcy musieliby pokonać wiele kilometrów. Nie sądzę, by zatem wszyscy mieszkańcy celowo udawali się do punktu odbioru i spełniali obywatelski obowiązek, ponosząc koszty dojazdu wyższe niż wartość zwróconych butelek. Niezwrócona kaucja pozostanie zatem w systemie.

Skoro wiele małych gmin będzie miało jeszcze mniejszy niż obecnie poziom zebranych odpadów, to nie osiągną one wymaganych poziomów recyklingu. I w efekcie to gminy i mieszkańcy poniosą większe koszty. ©℗

Gminy nie mają obowiązków w związku z wejściem systemu kaucyjnego

Maciej Kiełbus

partner zarządzający, Ziemski Partners Kancelaria Prawna, Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy spółka komandytowa

Ustawa o opakowaniach i gospodarce odpadami opakowaniowymi nie nakłada żadnych obowiązków na gminy w związku z wejściem systemu kaucyjnego. Nie ma konieczności zmiany uchwał. W zasadzie udział gmin wskazany jest w dwóch miejscach ustawy. Po pierwsze podmiot reprezentujący jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania o odpadach opakowaniowych odebranych z jednostek handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów zbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym na terenie danej gminy. Sprawozdanie przekazuje wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, związkowi międzygminnemu albo związkowi metropolitalnemu w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy.

Ponadto gminy - podobnie jak inne podmioty prowadzące PSZOK-i - mogą podpisywać umowy z podmiotami reprezentującymi w sprawie przyjmowania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Praktyka wskazuje jednak, że to rozwiązanie nie cieszy się raczej zbyt dużym zainteresowaniem.

Nie widzę natomiast zasadności prowadzenia przez gminy dodatkowych działań edukacyjnych związanych z wejściem w życie systemu kaucyjnego. To obowiązek podmiotu reprezentującego. Podjęcie takich działań przez gminę w zakresie wyłącznie systemu kaucyjnego i finansowanie ich ze środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wydatkowania tych środków. ©℗