Klauzula ostateczności: sposób na potwierdzenie ostateczności decyzji administracyjnej

Przepisy k.p.a. nie wspominają o „klauzuli ostateczności”. Chociaż to pojęcie nie zostało prawnie określone, nie stoi to na przeszkodzie temu, że jest powszechnie używane – zarówno w praktyce organów administracji publicznej, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego.

W literaturze wskazuje się: „w praktyce organów administracji publicznej pod pojęciem klauzuli ostateczności rozumie się najczęściej pieczęć przybitą na dokumencie decyzji administracyjnej. W treści pieczęci zawarta jest informacja, że decyzja jest ostateczna. Dodatkowo, może być wskazana data, kiedy decyzja stała się ostateczna. W skład klauzuli ostateczności wchodzi także podpis pracownika organu administracji publicznej, który ją nadał”. (T. Dziuk, „Klauzula ostateczności decyzji administracyjnej”, Państwo i Prawo 2014, z. 6, s. 53–65, Lex).

Prawidłowość takiego sposobu oznakowania decyzji potwierdził np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 29 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 606/08). W uzasadnieniu do niego sąd wskazał: „przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym k.p.a. nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym; w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia”. To nie oznacza, że taka klauzula nie może być nadawana, a jej fizyczne nadanie przez przystawienie pieczęci stanowi delikt postępowania administracyjnego kwalifikujący go jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zostały bowiem enumeratywnie wskazane w art. 156 par. 1 k.p.a. Zgodnie z nim „organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa”.

Z mocy prawa

W myśl art. 16 par. 1 zdanie pierwsze k.p.a. „decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne”. Tym samym ostateczność decyzji administracyjnej jest faktem powstającym z mocy prawa. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 2 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 946/21) „stan ostateczności decyzji wynika z bezpośrednio z treści ustawy tj. z zaistnienia w stanie faktycznym sprawy warunków określonych w art. 16 par. 1 k.p.a. a zatem niepotrzebne jest przeprowadzanie żadnego postępowania dotyczącego ustalania praw lub obowiązków stron, jak również wydawanie decyzji lub postanowienia”.

Kodeks nie zabrania

Niektóre z organów administracji budowlanej odmawiając nadania decyzji klauzuli ostateczności, powołują na to, że przepisy k.p.a. nie posługują się tym zwrotem, a ponadto art. 107 k.p.a. nie wskazuje takiego elementu decyzji. Uważają, że wobec tego potwierdzenie ostateczności decyzji administracyjnej powinno następować w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a.

Argument, że art. 107 k.p.a. nie przewiduje, by decyzja zawierała „klauzulę ostateczności”, nie znajduje uzasadnienia – z dwóch powodów.

► Po pierwsze: elementy decyzji, o jakich mowa w przepisie, dotyczą tych jej składników, które są przejawem dokonania rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym; ponadto dotyczą jego aspektów materialnych i procesowych. W myśl powyższego przepisu „decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej,

• datę wydania,
• oznaczenie strony lub stron,
• powołanie podstawy prawnej,
• rozstrzygnięcie,
• uzasadnienie faktyczne i prawne,
• pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie,
• podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu).

Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W literaturze wskazuje się, że „w art. 107 par. 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej” (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz”, Legalis).

► Po drugie: nadanie klauzuli ostateczności następuje już po wydaniu decyzji administracyjnej. Tym samym w żadnym zakresie ta czynność nie ingeruje w treść merytoryczną decyzji (skoro ostateczność jest okolicznością powstającą z mocy prawa). Przywołany wcześniej T. Dziuk zauważa, że klauzula z uwagi na „jej zewnętrzny i wtórny względem rozstrzygnięcia charakter, nie może być traktowana jako element (składnik) decyzji”.

Dlaczego nie w trybie decyzji

Nadanie klauzuli ostateczności nie może następować w trybie wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, „ponieważ ostateczność decyzji nie prowadzi do zaistnienia nowej sprawy administracyjnej. Czynność ta nie kończy postępowania ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty” (K. Wojciechowska, „Błąd w klauzuli ostateczności”, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego, Zeszyt 112/2020). Tym samym należy uznać, że nadanie klauzuli ostateczności należy klasyfikować jako czynność materialnotechniczną. Takie też jest stanowisko judykatury (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/16). Jednocześnie, podobnie jak to czyni doktryna, w orzecznictwie klauzula ostateczności jest rozumiana jako szczególnego rodzaju zaświadczenie.

WSA w Warszawie w wyroku z 2 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 946/21), powołując się na wcześniejszą linię orzeczniczą, stwierdził, że „żądanie doręczenia (wydania) stronie decyzji, opatrzonej urzędową informacją, że jest to decyzja ostateczna, stanowi w istocie rzeczy żądanie wydania zaświadczenia o stosownej treści”.

Czy jest to zaświadczenie

Reguły wydawania zaświadczeń na podstawie przepisów k.p.a. są sformalizowane. Wskazują one: kto może wydać zaświadczenie, na podstawie jakich przesłanek i jakich źródeł. Regulują także kwestie proceduralne związane z odmową wydania zaświadczenia.

Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (administracji budowlanej) dla starosty ustalającego wysokość odszkodowania za wydanie decyzji ZRID (także starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) nie jest właściwym sposobem potwierdzenia ostateczności decyzji ZRID. Po pierwsze art. 217 par. 2 k.p.a. stwierdza, że „zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Należy wskazać, że przepisy ZRID nie wymagają, by postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania było prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji. Dalej podnieść należy, że organ wydający decyzję o odszkodowaniu jest osobą, która w wydaniu zaświadczenia nie posiada swego interesu prawnego, bowiem działa jako organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne. Jest on wskazanym przez ZRID organem, który ma ustalić wysokość odszkodowania. Choć „zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną” (wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 675/22), to jednak należy do zasad jego wydawania odpowiednio przyjąć zasadę, że organ wydający decyzję administracyjną nie może być jednocześnie stroną tego postępowania. W wyroku z 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1387/12) NSA zauważył, że „w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany)”. Skoro zatem organ nie może być stroną prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, to tym bardziej nie może ubiegać się o wydanie przez siebie zaświadczenia.

Mając na uwadze brak bezpośredniej regulacji zasad stosowania „klauzuli ostateczności” w przepisach k.p.a., należy zgodzić się z T. Dziukiem, który uważa, że „uwzględniając dorobek judykatury oraz doktryny, uzasadnione wydaje się twierdzenie, że klauzule ostateczności można zaliczyć do czynności materialno-technicznych, jako szerszej grupy pojęciowej, a w jej ramach – do szczególnej kategorii czynności materialno-technicznych, jaką są zaświadczenia. Zakwalifikowanie klauzuli ostateczności jako zaświadczenia pociąga za sobą istotne konsekwencje prawne. Przede wszystkim oznacza to konieczność stosowania przepisów działu VII k.p.a. Odwołanie się do tej regulacji z jednej strony pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości i kwestii praktycznych pojawiających się przy wykonywaniu czynności związanych z nadaniem decyzji klauzuli ostateczności, z drugiej zakwalifikowanie klauzuli ostateczności jako zaświadczenia będzie rodzić nowe pytania. Uzasadnione jest więc, aby wraz z zaliczeniem klauzuli ostateczności do kategorii zaświadczeń położyć nacisk na jej odrębność od «zwykłych zaświadczeń» i traktować jako szczególną postać zaświadczenia”.

Rekomendacja

Reasumując: z przytoczonego orzecznictwa i piśmiennictwa wynika, że z procesowego punktu widzenia właściwsze będzie opatrzenie decyzji ZRID klauzulą ostateczności niż wydawanie zaświadczenia przez ten sam organ dla samego siebie. Nie jest zasadne stanowisko tych organów administracji budowlanej, które kwalifikując klauzulę jako niewystępujący w art. 107 k.p.a. element decyzji administracyjnej, odmawiają potwierdzenia ostateczności w tej formie. Stosowanie klauzuli ostateczności nie należy rozpatrywać w kategoriach wady decyzji administracyjnej.

Nie, z uwagi na to, iż ostateczność powstaje z mocy prawa, nawet błędna klauzula nie kwalifikuje decyzji jako wadliwej. Jak wskazuje K. Wojciechowska w przywołanym wyżej tekście „Jeżeli poświadczenie to zawiera błędną datę, to i tak należałoby przyjąć jako datę uzyskania przymiotu ostateczności datę, kiedy to faktycznie nastąpiło, a nie wynikającą z pieczątki”. ©℗