Zasada korzyści, choć pozornie jednoznaczna, od lat budzi emocje wśród wywłaszczanych właścicieli nieruchomości, rzeczoznawców majątkowych i prawników. Jej podstawę prawną stanowi art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Stanowi on, że jeżeli zgodne z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości wpływa na wzrost jej wartości, to odszkodowanie powinno być ustalane według wartości wynikającej z tego właśnie przeznaczenia. W praktyce oznacza to, że np. grunty rolne lub leśne przejmowane pod budowę drogi powinny być wyceniane jak grunty drogowe, ponieważ to nowe przeznaczenie znacznie podnosi ich wartość.

Analogiczna regulacja znalazła się także w aktach wykonawczych. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 2004 r. zasada korzyści została ujęta w par. 36. W nowym rozporządzeniu ministra rozwoju i technologii w sprawie wyceny nieruchomości z 2023 r., które weszło w życie 9 września 2023 r., odpowiednikiem tego przepisu jest par. 49.

Już na tym poziomie pojawia się jednak problem. O ile ustawa przewiduje możliwość wyceny według nowego przeznaczenia, wynikającego z celu wywłaszczenia, o tyle rozporządzenie wprowadza dodatkowe ograniczenie. W par. 49 ust. 3 wskazuje się bowiem, że wycena powinna być dokonana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a dopiero później możliwe jest powiększenie wartości – maksymalnie o 50 proc. wartości gruntów, z których wydzielono działki przeznaczone na inwestycję celu publicznego.

Przepisy sobie, rzeczywistość sobie

Formalnie rzecz biorąc, ustawowa zasada korzyści ma chronić interesy właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, zapewniając im odszkodowanie odpowiadające realnej wartości rynkowej, uwzględniającej przyszłe przeznaczenie gruntu. W praktyce jednak wygląda to zupełnie inaczej. Organy administracji, a także część sądów w swym orzecznictwie, przyjmują zawężającą interpretację tej zasady, opierając się przede wszystkim na regulacjach rozporządzenia.

W konsekwencji rzeczoznawcy majątkowi coraz częściej wyceniają grunty przejmowane pod inwestycje publiczne według ich dotychczasowego przeznaczenia – np. rolnego – pomijając wartość wynikającą z nowej funkcji, np. drogowej. Różnice w wycenach mogą sięgać kilkudziesięciu złotych za metr kwadratowy, co przy większych areałach oznacza dla właścicieli straty rzędu setek tysięcy złotych.

Taka praktyka godzi w prawa właścicieli, ale też wypacza sens samej zasady korzyści. Jej pierwotnym celem było zagwarantowanie sprawiedliwej rekompensaty za przymusowe pozbawienie prawa własności – uwzględniającej rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości. Dziś, w wyniku zawężającej wykładni, efekt bywa odwrotny.

Co więcej, taka interpretacja budzi poważne wątpliwości konstytucyjne – rozporządzenie jako akt niższego rzędu de facto ogranicza ustawowe uprawnienia, co jest sprzeczne z zasadą hierarchii źródeł prawa.

Dwie sprzeczne linie orzecznicze

Szczególnie problematyczne jest to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykształciły się dwie sprzeczne linie interpretacyjne dotyczące stosowania zasady korzyści:

  • pierwsza, bardziej restrykcyjna, opowiada się za nadrzędnością przepisów wykonawczych – tj. par. 49 ust. 3 i 4 rozporządzenia – nad literalnym brzmieniem art. 134 ust. 4 u.g.n.,
  • druga, bardziej liberalna i bliższa konstytucyjnej ochronie prawa własności, uznaje wyższość ustawy nad rozporządzeniem i nakazuje stosowanie zasady korzyści zgodnie z jej ustawowym brzmieniem – a więc z uwzględnieniem wartości wynikającej z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia.

Rozbieżności te nie tylko pogłębiają niepewność prawną, ale również prowadzą do znacznie odmiennych rezultatów dla wywłaszczonych właścicieli w zależności od tego, jaki skład orzekający rozpoznaje sprawę.

Próba ujednolicenia interpretacji

Narastające rozbieżności w stosowaniu zasady korzyści skłoniły NSA do podjęcia próby ujednolicenia orzecznictwa. Prezes NSA 23 października 2023 r. wystąpił z wnioskiem (zarejestrowanym pod sygn. I OPS 1/24) o podjęcie uchwały wyjaśniającej, czy przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie należy stosować zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ograniczenia wynikające z przepisów wykonawczych – najpierw par. 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., a obecnie par. 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. Pismem z 12 grudnia 2024 r. również rzecznik praw obywatelskich zgłosił swój udział w tym postępowaniu oraz przedstawił stanowisko w kwestii interpretacji omawianych przepisów. Ze stanowiska tego wynika jednoznacznie, że według RPO tylko pełne uwzględnienie zasady korzyści, a więc stosowanie przepisów rozporządzenia z uwzględnieniem regulacji określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., uznaje za prawidłowe.

Uchwała NSA może nie wystarczyć

Na rozstrzygnięcie czekają nie tylko sądy, ale przede wszystkim tysiące właścicieli nieruchomości, którzy zostali lub mogą zostać wywłaszczeni. Stawką są nie tylko konkretne kwoty odszkodowań, ale również zaufanie do państwa i stabilność systemu prawnego.

Warto zauważyć, że już wcześniej podejmowano próby legislacyjnego uregulowania tej kwestii. W 2022 r. rządowy projekt nowelizacji u.g.n. przewidywał całkowite zniesienie zasady korzyści. Koncepcja ta była krytykowana przez RPO i ruchy społeczne. Ostatecznie projekt tej nowelizacji, po zawetowaniu przez Senat, nie został poddany ponownemu głosowaniu w Sejmie i nie wszedł w życie. Proponowane były również zmiany w rozporządzeniu, jednak zostały one wstrzymane przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii – do czasu ugruntowania się linii orzeczniczej.

Nadchodząca uchwała NSA może stać się punktem zwrotnym – zarówno dla rzeczoznawców, jak i orzecznictwa. Jednak nawet najbardziej trafna i jednoznaczna interpretacja nie zastąpi precyzyjnych przepisów. Dopóki bowiem będą istnieć rozbieżności między treścią ustawy a aktami wykonawczymi, dopóty będą też powstawały różnice w wykładni prawa – prowadzące do nierównego traktowania obywateli.

Dlatego uchwała NSA to krok we właściwym kierunku, ale nie może być krokiem ostatnim. Potrzebne są zmiany legislacyjne, które przywrócą spójność systemu i zagwarantują realną ochronę praw wywłaszczonych właścicieli – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i równości wobec prawa. ©℗