NSA o ustroju gmin – przegląd najciekawszych orzeczeń z tego roku

Teza: „Z zawartego w (…) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu «stanowienie o kierunkach jego działania» wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy”.

Stan faktyczny: NSA rozpoznawał skargę kasacyjną rady gminy od wyroku WSA w Łodzi z 29 czerwca 2023 r. (sygn. akt III SA/Łd 157/23) w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy dotyczącą zatwierdzenia stanowiska komisji rewizyjnej. Zastrzeżenia wojewody budził zapis w uchwale, na mocy którego rada zobowiązała wójta do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania zaległych opłat za odpady komunalne dotyczące nieruchomości, której właścicielem był radny – w związku z nieprawidłowo złożoną deklaracją za odpady komunalne. Wojewoda domagał się w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności powyższej regulacji z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem NSA, WSA słusznie uznał, że rada gminy nie miała podstaw do tego, aby powyższe sformułowanie zawrzeć w treści podjętej uchwały. Jak wskazał, art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może być podstawą do nakładania na wójta przez radę gminy obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania.

Jednocześnie NSA w uzasadnieniu stwierdził, że użyty w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrot mówiący, że rada stanowi o kierunkach działania wójta, należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako wykonanie jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze wskazaniem sposobu czy terminu jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.

Komentarz: W myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. Do kompetencji wójta należy zatem podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Rada gminy nie ma kompetencji do zobowiązania wójta do określonego działania w określonej, konkretnej sprawie. ©℗

Realizowanie zadań własnych gminy nie jest dobrowolne

Wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r. (sygn. akt III OSK 6048/21)

Teza: „Wykonywanie zadań własnych przez gminę nie oznacza dowolności działań gminy, która musi przestrzegać określonych zasad wykonywania tych zadań wynikających z innych przepisów rangi ustawowej”.

Stan faktyczny: NSA rozpoznawał skargę kasacyjną gminy Rzepiennik Strzyżewski od wyroku WSA w Krakowie z 25 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 1335/20) w sprawie ze skarg gmin Rzepiennik Strzyżewski i Oświęcim na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z 28 września 2020 r. nr XXV/373/20 dotyczącą Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Uprzednio WSA oddalił skargi obu gmin na ww. uchwałę sejmiku.

Program ochrony powietrza został przygotowany dla stref województwa małopolskiego, tj. aglomeracji krakowskiej, strefy miasta Tarnów (miasta o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys.) oraz strefy małopolskiej (czyli pozostałego obszaru województwa, do którego zaliczają się gminy Rzepiennik Strzyżewski i Oświęcim). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym (w województwie lub jego części).

Zastrzeżenia gmin budziły zapisy, które wyznaczały gminom nakazy i zakazy, których realizacja ma przynieść określony skutek. Twierdziły one, że obowiązki te nie mają charakteru jednorazowego, ale wymagają kontynuacji ich realizacji, np. samorządy muszą:

• utworzyć i utrzymać punkt obsługi programu „Czyste Powietrze”;
• zatrudnić i utrzymać stanowiska ekodoradcy;
• gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 r. co najmniej 50 proc., a od 1 stycznia 2025 r. 100 proc. energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych.

Ponadto gminy objęte „uchwałą antysmogową' dla województwa małopolskiego przez swoje działania powinny doprowadzić do sytuacji, w której liczba zainstalowanych urządzeń grzewczych, które nie spełniają wymagań „uchwały antysmogowej' od 1 stycznia 2023 r. nie przekroczy 15 proc. wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na jej terenie, a od 1 stycznia 2027 r. nie przekroczy 3 proc. wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na jej terenie.

W skardze kasacyjnej gmina Rzepiennik Strzyżewski wskazywała też, że wprowadzone obowiązki i ograniczenia nie zostały przewidziane w przepisach prawa oraz są niemożliwe do wykonania przez adresatów programu, w tym właśnie gminę.

NSA oddalił skargę kasacyjną. Jak podkreślił, nie ulega wątpliwości, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Nie ulega także wątpliwości, że wykonywanie zadań własnych przez gminę nie oznacza dowolności jej działań. Gmina musi przestrzegać określonych zasad wykonywania tych zadań, które wynikają z innych przepisów rangi ustawowej. Zatem na mocy przepisu o randze ustawowej program ochrony powietrza może wprowadzić określone zalecenia lub ograniczenia w wykonywaniu przez gminę zadań własnych w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną.

Sąd podkreślił, że program ten nie wprowadza ograniczeń w dostarczaniu energii elektrycznej dla wspólnoty samorządowej, a jedynie do budynków użytkowanych przez gminę, a więc w bardzo ograniczonym zakresie. Ponadto gmina ma wybór sposobu realizacji kierunku przyjętego w programie, zachowując samodzielność w tym zakresie.

Komentarz: Zadania własne gminy przewidziane w art. 7b u.s.g. oraz innych aktach prawnych (jak np. w programie ochrony powietrza) mają co do zasady charakter obowiązkowy lub dobrowolny. Jeżeli jednak któreś z zadań zostanie określone jako obligatoryjne, to wówczas na gminie (jej organach) ciąży obowiązek jego wykonania. Usprawiedliwieniem nie mogą być braki środków finansowych, problemy kadrowe czy organizacyjne. Co istotne: w myśl art. 315a ust. 1 pkt 3 prawa ochrony środowiska w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Zatem niezrealizowanie określonych zadań będzie skutkowało nałożeniem na gminę kary pieniężnej, co, jak wiemy z doniesień medialnych, już się dzieje. ©℗

Komisja rewizyjna nie ma kompetencji nadzorczych

Wyrok NSA z 24 stycznia 2025 r. (sygn. akt III OSK 6510/21)

Teza: „Komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych. Może badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych organów powiatu i jednostek organizacyjnych, nie może im jednak wydawać wiążących dyspozycji dotyczących wyjaśnienia na piśmie przyczyn niewykonania polecenia kontrolującego”.

Stan faktyczny: NSA rozpatrywał skargi kasacyjne wojewody mazowieckiego oraz powiatu piaseczyńskiego na uchwałę nr VI/9/19 rady powiatu piaseczyńskiego z 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego. Wojewoda w skardze zakwestionował część zapisów statutu. WSA w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 651/20, stwierdził, że część z zaskarżonych przepisów zostało wydanych z naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Rozpatrując skargi kasacyjne, NSA odniósł się m.in. do par. 45 ust. 1 statutu, w myśl którego komisja rewizyjna składa się z przewodniczącego, wiceprzewodniczącego oraz pozostałych członków w liczbie od 3 do 5. Jak zauważył NSA, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p), w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.s.p. (przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady) oraz będących członkami zarządu, co ma zapewnić reprezentatywność wszystkich klubów. Przyjęty przez radę zapis statutu w sposób ewidentny narusza zatem powołaną regulację ustawową. Nie ma upoważnienia ustawowego pozwalającego radzie powiatu na ustalenie w sposób sztywny liczby członków komisji rewizyjnej.

Wątpliwości budził także par. 47 statutu, który stanowi, że „członkowie komisji rewizyjnej podlegają wyłączeniu z udziału w pracach komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność”. NSA zauważył, że w myśl art. 16 ust. 1 u.s.p. „Rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną”. Z kolei art. 21 ust. 7 u.s.p. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Zapis w statucie dotyczy wyłączenia o szerszym zakresie – od udziału w pracach komisji, co stanowi nieuprawnione rozszerzenie w odniesieniu do przesłanki ustawowej. Dodatkowo radni zmienili przesłankę wyłączenia, którą w ustawie jest „interes prawny” radnego, zaś w statucie „podejrzenie o stronniczość lub interesowność”. Rada powiatu nie ma uprawnienia do takich zmian regulacji ustawowych.

Wojewoda miał też zastrzeżenia do par. 55 ust. 1–4 statutu, które nakładają na kierowników kontrolowanego podmiotu obowiązki w zakresie zapewnienia warunków i środków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, przedkładania dokumentów i materiałów, zapewniania dostępu do obiektów i pomieszczeń, składania pisemnych lub ustnych wyjaśnień. A w przypadku odmowy realizacji powyższych obowiązków kierownik zobowiązany został do niezwłocznego przedłożenia na ręce komisji kontrolujących pisemnego wyjaśnienia przyczyny odmowy.

NSA potwierdził, że brak jest delegacji ustawowej dla rady powiatu do określenia w statucie trybu pracy kierowników kontrolowanych jednostek oraz ich obowiązków. Trafne jest stanowisko, że zwierzchnikiem służbowym kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych jest starosta i to on jest uprawniony do stosowania środków władczych wobec kierowników jednostek organizacyjnych. Jak podkreślił sąd, komisję rewizyjną, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.s.p., powołuje się w celu kontrolowania działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, jak również wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy (art. 16 ust. 4 u.s.p.). Oprócz zadań kontrolnych, u.s.p. nałożyła na komisję rewizyjną także pewne zadania o charakterze opiniodawczo-wnioskowym, jednak zdaniem organu nadzoru komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych. Może ona badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych organów powiatu i jednostek organizacyjnych, nie może jednak wydawać im wiążących dyspozycji dotyczących wyjaśnienia na piśmie przyczyn niewykonania polecenia kontrolującego.

Komentarz: Konstruując uchwały, trzeba zwrócić uwagę, by zapisy takich aktów prawnych nie modyfikowały zasad i reguł obowiązujących na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W omawianej sprawie przedmiotem rozważań NSA były również kwestie związane z regulacjami dotyczącymi komisji rewizyjnej. Jest ona organem wewnętrznym rady, który jest powoływany „w celu wykonywania kontroli, a podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych”. Nie oznacza to, że komisja ma uprawnienia nadzorcze, czyli w konsekwencji jest uprawniona do egzekwowania ustaleń i wydania poleceń czy to wójtowi, czy kierownikom jednostek organizacyjnych JST. ©℗