Jak nowo powołani włodarze powinni ułożyć współpracę z radą gminy [Vademecum]

Jak nowo powołani wójt, burmistrz lub prezydent oraz i ich zastępcy powinni ułożyć współpracę z radą gminy i zorganizować funkcjonowanie urzędu.

W pierwszych dniach maja odbyły się ślubowania wójtów, burmistrzów i prezydentów. A zatem obecnie mogą oni już wykonywać swoje obowiązki. Dla niektórych – wybranych po raz pierwszy na ten urząd – są to nowe obszary zawodowej działalności, dla innych – kontynuacja dotychczasowych działań. Problemów, z jakimi przyjdzie się na co dzień mierzyć tym organom wykonawczym, będzie niewątpliwie wiele. Wynika to m.in. z tego, że zakres spraw, którymi muszą się zajmować, jest bardzo szeroki.

Rozpoczęcie nowej kadencji wiąże się już na początku z podjęciem pierwszych koniecznych decyzji organizacyjnych. Niewątpliwie włodarze w pierwszej kolejności powołają swoich zastępców i przystąpią do układania sobie stosunków z nowo powołaną radą, pracownikami urzędów, a także podejmą decyzje związane z udzieleniem i odwołaniem upoważnień do działania w ich imieniu jako organu wykonawczego. To także dobry moment na weryfikację różnych obszarów funkcjonowania gminy i podjęcie decyzji o konieczności przeprowadzenia szczegółowego audytu w wybranych dziedzinach.

Ponieważ ten rok jest szczególny – wybory samorządowe odbyły się wiosną – warto pamiętać, że do 31 maja 2024 r. wójt, niezależnie od tego, czy dopiero objął mandat, czy nie, musi przedstawić radzie gminy raport o stanie gminy. Wiąże się to z podjęciem uchwały absolutoryjnej i uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania – co musi nastąpić do końca czerwca.

Niniejsze kompendium wiedzy ma być pomocne w pełnieniu funkcji wójta/burmistrz/prezydenta i ich zastępców, powinno pomóc zapobiegać błędom, o jakich popełnienie jest łatwo przy sprawowaniu tak trudnej i wymagającej samorządowej misji. Co bowiem istotne, włodarz ponosi odpowiedzialność prawną, polityczną i społeczną za swoje działania i zaniedbania.

Poradnik może być również pomocny radnym i pracownikom urzędów oraz obywatelom gminy – m.in. pomoże się zorientować, jak funkcjonuje organ wykonawczy, jakie ma obowiązki i ograniczenia. Pisząc o wójtach – mamy również na myśli burmistrzów (organy wykonawcze w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy) oraz prezydentów (organy wykonawcze w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców).

POZYCJA USTROJOWA

Wójt jako jedyny organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest wybierany w wyborach powszechnych. Jego kadencja rozpoczyna się i kończy w dniu rozpoczęcia i zakończenia kadencji rady gminy

Podstawową kompetencją wójta jako organu wykonawczego jest wykonywanie uchwał rady gminy oraz zadań określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; dalej: u.s.g.). Zadania te można podzielić na zadania własne (w wykonaniu których wójt podlega tylko radzie gminy) oraz zadania zlecone. Rada gminy może w związku z tym formułować wobec wójta wytyczne, w tym podejmować uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Jeśli chodzi o zadania zlecone, wójt wykonuje zarówno te zadania, które są powierzane gminie w drodze ustaw, jak i te powierzane jej w drodze porozumień.

Główne kompetencje

Wójt ma pewne kompetencje wyłączne, które nie mogą zostać przejęte przez radę gminy. Należą do nich:

► Przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. W praktyce do wójta należy też w przeważającej większości przypadków inicjatywa uchwałodawcza.

► Opracowywanie programów rozwoju gminy – w rozumieniu przepisów o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

► Określanie sposobu wykonywania uchwał uchwalonych przez radę. Wyjątkiem od zasady wykonywania uchwał rady gminy są te uchwały, które może wykonać tylko rada gminy, np. uchwała w sprawie wynagrodzenia wójta czy powołania komisji rady.

► Gospodarowanie mieniem. Do wójta należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, a więc w ramach czynności zwykłego zarządu. Może też wykonywać czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, jeżeli upoważni go do tego rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). To wójt – w wykonaniu uchwał rady, np. wyrażających zgodę na zbycie lub nabycie nieruchomości – składa w imieniu gminy oświadczenia woli w tym zakresie.

► Wykonywanie budżetu. Wójt wykonuje budżet uchwalony przez radę gminy i odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Ma obowiązek ogłaszania uchwały budżetowej i sprawozdania z jej wykonania. Niewykonywanie lub niewłaściwe wykonywanie budżetu może być przyczyną nieudzielenia wójtowi absolutorium przez radę.

► Zarządzanie urzędem. Wójt jest zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a w konsekwencji zatrudnia ich i zwalnia. Kierownikom jednostek niemających osobowości prawnej udziela upoważnienia do działania w imieniu gminy w zakresie działalności tych jednostek.

Kierownik i reprezentant

Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jest więc organem gminy jako osoby prawnej prawa cywilnego. Wszystkie działania wójta w tym zakresie stanowią działania samej gminy.

Wójt wykonuje swoje zadania z pomocą urzędu gminy, któremu nadaje w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny. Jest tym samym kierownikiem urzędu gminy. W konsekwencji wykonuje obowiązki pracodawcy wobec wszystkich pracowników urzędu.

Ile samodzielności

Wykonywanie przez wójta zadań gminy, o których mowa w art. 30 u.s.g., praktycznie wiąże się z organizowaniem ich wykonania. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Sam dobór sposobu wykonania zadania gminy, w tym stanowienie o treści zawieranych przez gminę umów cywilnoprawnych, przepisy ustawy pozostawiają suwerennej decyzji organu wykonawczego (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 29 lipca 2015 r., nr 66/2015).

Ramka 1

Jak wskazuje orzecznictwo, domniemanie właściwości rady „we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy” należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub z kontrolą. Nie ma natomiast kompetencji – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – do wkraczania w sferę wykonawczą, która jest przypisana innemu organowi (wykonawczemu), jakim jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Stanowiłoby to naruszenie ustrojowej – konstytucyjnej – zasady rozdziału organów stanowiących gmin od wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Tak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 560/13.

Obowiązek audytu i kontrola zarządcza

Na każdym wójcie spoczywa obowiązek zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej oraz przeprowadzania audytu wewnętrznego.

► Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych – składa się na nią ogół działań podejmowanych w celu zapewnienia realizacji zadań w sposób zgodny z prawem, procedurami wewnętrznymi, a jednocześnie efektywny, skuteczny, oszczędny i terminowy.

► Audyt wewnętrzny – jest to działalność wspierająca kierownika jednostki w realizacji jego zadań, a polega m.in. na systematycznej ocenie kontroli zarządczej; musi być przeprowadzany systematycznie.

ZAKAZY ANTYKORUPCYJNE

Wójt nie może łączyć mandatu z innymi funkcjami określonymi w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto obowiązują go również przepisy ustawy antykorupcyjnej

Osoba pełniąca funkcję wójta oraz jego zastępca – zgodnie z art. 27 u.s.g. – nie mogą łączyć tej funkcji z:

1) funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie;

2) członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta;

3) zatrudnieniem w administracji rządowej;

4) mandatem posła lub senatora.

Czego nie wolno, wykonując mandat

Ponadto wójtów i ich zastępców dotyczą zakazy antykorupcyjne, które wynikają z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1090; dalej: ustawa antykorupcyjna).

Zgodnie z art. 4 ustawy antykorupcyjnej zarówno wójt, jak i jego zastępca, w okresie pełnienia funkcji, nie mogą:

• być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego lub likwidatorami tych spółek, a także być pełnomocnikami wspólnika, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 343); w tym miejscu należy zastrzec, że – biorąc pod uwagę art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej ‒ zakaz ten nie dotyczy jednak wójtów wskazanych przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny do pełnienia tych funkcji;
• być syndykami lub zastępcami syndyków w postępowaniu upadłościowym lub nadzorcami lub zarządcami w postępowaniu restrukturyzacyjnym;
• być zatrudnieni lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność;
• być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych;
• być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą;
• posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego ‒ w każdej z tych spółek;
• prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1907).

Ponadto zgodnie z art. 4a ustawy antykorupcyjnej wójt nie może być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów. W takiej sytuacji wójt, będąc zatrudnionym w ww. podmiotach, otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania funkcji oraz trzech miesięcy po jego zakończeniu. Z kolei jeśli stosunek pracy był zawarty na czas określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, to przedłuża się ten stosunek do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu.

Zarówno cały art. 4a, jak i ust. 2a w art. 6 dodano do ustawy antykorupcyjnej w ramach nowelizacji z 2021 r. Postanowiono wówczas, że reguła ta ma obowiązywać od obecnej kadencji samorządowej. Ponieważ jednak przepisy sformułowano dość niefortunnie, to obecnie trwają dyskusje, jak rozumieć zawarte w nich zapisy.

Przykład 1

Sankcje

W sytuacji gdy osoba wybrana na stanowisko wójta pełni którąś ze wskazanych wyżej funkcji, to zgodnie z art. 492 par. 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. ‒ Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408; dalej: kodeks wyborczy) musi się jej zrzec w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Gdyby natomiast do zrzeczenia się funkcji nie doszło, to z mocy art. 492 par. 5 kodeksu wyborczego rada gminy w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu, w terminie miesiąca od dnia upływu dla osoby wybranej wójtem terminu na zrzeczenie się zakazanej prawem funkcji.

Po zakończeniu kadencji

Zgodnie z regulacjami wynikającymi z art. 7 ustawy antykorupcyjnej wójt oraz jego zastępca nie mogą przed upływem roku od zaprzestania pełnienia funkcji być zatrudnieni lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brali udział w wydaniu dotyczących go rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (nie dotyczy to decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach). Od tej zasady istnieje pewien wyjątek, w uzasadnionych przypadkach bowiem zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez prezesa Rady Ministrów.

Co trzeba zgłosić do rejestru korzyści

Wójta oraz jego zastępcy dotyczą obowiązki związane z funkcjonowaniem Rejestru Korzyści.

Ramka 2

W terminie 30 dni od dnia zaistnienia danej okoliczności wójt oraz jego zastępca mają obowiązek zgłoszenia informacji o:

• wszystkich stanowiskach i zajęciach wykonywanych zarówno w administracji publicznej, jak i w instytucjach prywatnych, z tytułu których pobiera się wynagrodzenie, oraz pracy zawodowej wykonywanej na własny rachunek;
• faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego;
• darowiźnie otrzymanej od podmiotów krajowych lub zagranicznych, jeżeli jej wartość przekracza 380 zł;
• wyjazdach krajowych lub zagranicznych niezwiązanych z pełnioną funkcją publiczną, jeżeli ich koszt nie został pokryty przez zgłaszającego lub jego małżonka albo instytucje ich zatrudniające bądź partie polityczne, zrzeszenia lub fundacje, których są członkami;
• innych uzyskanych korzyściach, o wartościach większych niż 380 zł, niezwiązanych z zajmowaniem stanowisk lub wykonywaniem zajęć albo pracy zawodowej, o których mowa w pkt 1;
• udziale w organach fundacji, spółek prawa handlowego lub spółdzielni – nawet wówczas, gdy z tego tytułu nie pobiera się żadnych świadczeń pieniężnych.

PODSTAWA ZATRUDNIENIA I WYNAGRODZENIE

Wójt, burmistrz lub prezydent są zatrudnieni na podstawie wyboru. Jest to stosunek pracy na czas określony, tj. na czas sprawowania mandatu

Wójt jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru w urzędzie gminy – tak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 530; dalej: u.p.s.). Przepis ten konkretyzuje ogólną zasadę wynikającą z art. 73 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465; dalej: k.p.), zgodnie z którym nawiązanie stosunku pracy następuje z wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika.

Pracodawcą wójta jest zatem urząd gminy, w której pełni on to stanowisko, nie zaś sama gmina – co wynika wprost z art. 8 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z art. 8 ust. 2 tego przepisu czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy.

Na okres sprawowania mandatu

Cechą stosunku pracy z wyboru jest jego określoność w czasie, albowiem stosunek taki jest nawiązywany co do zasady na okres kadencji, a ściślej – na okres sprawowania mandatu.

Nawiązanie stosunku pracy następuje przez sam akt wyboru, natomiast jego wygaśnięcie następuje z mocy prawa przez sam fakt upływu kadencji, ewentualnie poprzez wygaśnięcie mandatu z innych przyczyn. W konsekwencji pracodawca wójta nie musi w tym zakresie podejmować jakichkolwiek czynności, tj. potwierdzać nawiązania stosunku pracy jakimkolwiek aktem. Przyjmuje się, że wola kandydowania w wyborach jest też dostatecznym wyrazem woli nawiązania stosunku pracy z wyboru.

Trwanie kadencji

Kadencja wójta trwa pięć lat. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.g. kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Upływająca obecnie kadencja wójta trwała wyjątkowo 5,5 roku, albowiem na mocy ustawy z 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. poz. 2418) kadencja upływająca w 2023 r. została przedłużona do 30 kwietnia 2024 r.

► Od kiedy następuje objęcie obowiązków przez nowego wójta?

Zgodnie z art. 29a u.s.g. objęcie obowiązków wójta następuje z chwilą złożenia ślubowania wobec rady gminy. Ślubowanie składane jest na sesji wyznaczonej przez komisarza wyborczego na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów wójtów na obszarze kraju. Ślubowanie jest więc momentem, od którego wójt może przystąpić do wykonywania mandatu. Do momentu złożenia ślubowania nowo wybrany wójt nie może wykonywać żadnych obowiązków związanych z funkcją, do pełnienia której został wybrany, a tym samym też obowiązków pracowniczych. Do tego czasu obowiązki te, ale i prawa, przysługują poprzedniemu wójtowi (art. 29 u.s.g.). Regulacja ta stanowi więc swoiste przedłużenie okresu rozwiązania stosunku pracy poprzedniego wójta do czasu podjęcia obowiązków przez tego nowo wybranego.

Kto ustala wynagrodzenie

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. ustalanie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Stanowi o tym również art. 8 ust. 2 u.p.s. Przy czym rada nie może ustanowić tego wynagrodzenia dowolnie. Jest w tej kwestii związana przepisami u.p.s. i rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1102). Rozporządzenie określa maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego wójta oraz maksymalny poziom przysługującego mu dodatku funkcyjnego.

WYGAŚNIĘCIE MANDATU

W określonych w kodeksie wyborczym sytuacjach może dojść do wygaśnięcia mandatu wójta

Zgodnie z art. 492 par. 1 kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek:

• odmowy złożenia ślubowania,
• niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym,
• pisemnego zrzeczenia się mandatu,
• utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
• objęcia urzędu prezydenta Rzeczypospolitej,
• naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach,
• wyboru na posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego,
• orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z FUS na okres co najmniej do końca kadencji,
• śmierci,
• odwołania w drodze referendum,
• odwołania wójta w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g. (w razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw),
• zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art. 390 par. 1 pkt 3 kodeksu wyborczego (chodzi tu o sytuacje, gdy jednostka zostaje włączona do innej jednostki albo dwie jednostki lub więcej łączy się w nową jednostkę, wówczas również rady tych jednostek zostają z mocy prawa rozwiązane).

Kto stwierdza wygaśnięcie mandatu i w jakim terminie ono następuje – wskazujemy obok.

Uchwała oraz postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w art. 492 par. 1 pkt 1‒3 kodeksu wyborczego (czyli odmowy złożenia ślubowania; niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym; pisemnego zrzeczenia się mandatu) oraz pkt 5 i 6 (czyli naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej; orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga przysługuje w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia uchwały lub postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu – za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu.

Wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni. Z kolei skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni.

Mandat wygasa z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę.

Ramka 3

OŚWIADCZENIA MAJĄTKOWE

Na mocy art. 24h u.s.g. zarówno wójt, jak i jego zastępca są zobowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym

Oświadczenie składa się na specjalnym formularzu. Zawiera ono informacje o:

1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków, komunalnej osoby prawnej lub od związku metropolitalnego mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych;

2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu;

3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 zł;

4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 000 zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Oświadczenie majątkowe dotyczy majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową wójta i należy w nim określić, które składniki majątku oraz dochody i zobowiązania przynależą do którego z ww. majątków.

Wójt oświadczenie majątkowe wraz z kopią zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą składa w dwóch egzemplarzach wojewodzie, a zastępca wójta, odpowiednio, wójtowi.

Terminy

Pierwsze oświadczenia majątkowe wójt jest zobowiązany złożyć w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Do pierwszego oświadczenia wójt jest zobowiązany dołączyć informację o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli taką prowadził przed dniem wyboru.

Kolejne oświadczenia majątkowe wójt będzie składał co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na dwa miesiące przed upływem kadencji.

Przykład 2

► Kto weryfikuje oświadczenia majątkowe wójta?

Analizę danych zawartych w oświadczeniu majątkowym wójta przeprowadza wojewoda oraz naczelnik urzędu skarbowego właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wójta.

W przypadku podejrzenia, że w oświadczeniu majątkowe podano nieprawdę lub zatajono prawdę, kierowany jest wniosek do Centralnego Biura Antykorupcyjnego o kontrolę takiego oświadczenia. Co istotne, informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania wójta oraz o miejscu położenia nieruchomości (art. 24i u.s.g.). Zasada jawności oświadczeń jest realizowana przez ich publikację w Biuletynie Informacji Publicznej.

► Jakie sankcje grożą wójtowi za niezłożenie oświadczenia majątkowego?

Jeżeli wójt nie złoży oświadczenia w powyżej wskazanych terminach, wojewoda w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wezwie do niezwłocznego złożenia oświadczenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin, liczony od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu powyżej wskazanego dodatkowego terminu powoduje wygaśnięcie mandatu w trybie odpowiednio art. 383 lub art. 492 kodeksu wyborczego (art. 24k u.s.g.).

ZARZĄDZENIA WÓJTA

Podstawową formą prawną, w której przejawia się działalność wójta jako organu wykonawczego gminy, są zarządzenia. Zadaniem nowego wójta będzie na pewno zweryfikowanie tych, które w gminie obowiązują, zwłaszcza pod kątem konieczności ich uaktualnienia

Zarządzenia wydawane przez burmistrza są aktami normatywnymi o charakterze wewnętrznym.

Kiedy może wydać

Podstawą wydania zarządzenia może być przepis prawny, który:

1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw,

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Co istotne, w zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zarządzenie może mieć charakter indywidualny albo generalny, może być jednorazowe albo dotyczyć czynności powtarzalnych.

Przykładowe zarządzenia

W kilku miejscach u.s.g. wyraźnie wskazuje na obszary działania wójta, które wymagają wydania zarządzenia:

1) wójt w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa on ich liczbę (art. 26a ust. 1 u.s.g.);

2) organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 u.s.g.);

3) w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia, które podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy; traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g.);

4) uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte (art. 58 ust. 1 u.s.g.).

Kontrola wojewodów i RIO

O nieważności zarządzenia (podobnie ja w przypadku uchwał) w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Działania organów nadzoru wobec zarządzeń wójta mają w praktyce charakter ograniczony, a to dlatego, że art. 90 ust. 1 u.s.g. nie przewiduje obowiązku przedkładania z urzędu organowi nadzoru zarządzeń innych niż przepisy porządkowe. Nie ulega jednak wątpliwości, że zgodnie z art. 88 u.s.g. organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych – i dotyczy to także zarządzeń. Często jednak kontrola zarządzeń odbywa się z inicjatywy podmiotu zainteresowanego kontrolą.

Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Co do zasady stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia organu gminy wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 u.s.g.).

Nie stwierdza się nieważności zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (o ile oczywiście względem danego zarządzenia taki obowiązek istnieje) albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kompetencje sądów

Ponadto kompetencje w zakresie kontroli zarządzeń pod względem ich zgodności z prawem mają także sądy administracyjne. Kontrola taka może być uruchomiona skargą sporządzoną przez organ nadzoru, prokuratora oraz przez każdą osobę, która wykaże istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego.

POWOŁANIE ZASTĘPCÓW

Jedną z czynności podejmowanych w pierwszym okresie działalności wójta jest powołanie zastępców. Ich maksymalna liczba zależy od liczby mieszkańców gminy. Zarówno powołanie, jak i odwołanie, następuje w drodze zarządzenia

W zarządzeniu wójt określa liczbę zastępców. Gdy jest ich kilku, to w zarządzeniu określa imiennie pierwszego i kolejnych zastępców.

► Ilu maksymalnie zastępców może wyznaczyć wójt?

Liczba zastępców jest zależna od liczby mieszkańców gminy:

• jeden zastępca – w gminie do 20 tys. mieszkańców,
• dwóch – w gminach do 100 tys. mieszkańców,
• trzech – w gminach do 200 tys. mieszkańców,
• czterech – w gminach powyżej 200 tys. mieszkańców.

Dobrze, by akt powołania określał też kompetencje zastępcy wójta, tj. za jakie obszary działalności gminy i urzędu gminy jest odpowiedzialny (w szczególności gdy powołuje się kilku zastępców do rnzch spraw). Oznacza to zatem, że zastępca wójta nie ma samodzielnych kompetencji. Dysponuje tylko tymi uprawnieniami, które chce mu powierzyć dany wójt.

Analogiczne zakazy

Również zastępcę wójta obowiązuje zasada niepołączalności funkcji. Nie może więc on jej łączyć z:

• funkcją wójta i zastępcy w innej gminie,
• członkostwem w organach jednostki samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest zastępcą,
• zatrudnieniem w administracji rządowej,
• mandatem posła lub senatora.

Zastępców wójta obowiązują też zakazy antykorupcyjne uregulowane w art. 24e i nast. u.s.g.

Składają oni również oświadczenia o stanie majątkowym zgodnie z art. 24h u.s.g.

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. To jednak w najbliższym czasie może się zmienić.

Podstawa zatrudnienia

Zastępca wójta jest zatrudniany na podstawie powołania (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s). Podstawą nawiązania stosunku pracy z zastępcą jest zarządzenie wójta w tej sprawie.

Analogicznie rozwiązanie tego stosunku pracy następuje z chwilą odwołania zastępcy przez wójta albo przedterminowego wygaśnięcia mandatu wójta (wówczas odwołanie zastępcy następuje z mocy prawa). Pracodawcą zastępcy wójta jest urząd gminy, a czynności z zakresu prawa pracy względem niego wykonuje wójt.

Zadania

Zastępca wójta może prowadzić z upoważnienia wójta bieżące sprawy gminy, dokonywać czynności z zakresu zarządu mieniem samodzielnie albo z inną upoważnioną osobą oraz podpisywać z upoważnienia wójta decyzje administracyjne. Zastępca – na mocy regulaminu organizacyjnego urzędu – zazwyczaj jest przełożonym dla pracowników określonych wydziałów merytorycznych urzędu gminy.

Niezwykle istotną kompetencją zastępcy jest uregulowane w art. 28g u.s.g. przejęcie zadań i kompetencji wójta w razie przemijającej przeszkody w wykonywaniu przez niego obowiązków, a spowodowanej:

• tymczasowym aresztowaniem,
• odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,
• odbywaniem kary aresztu,
• niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
• zawieszeniem w czynnościach służbowych.

W takiej sytuacji zastępca przejmuje wszelkie zadania i obowiązki wójta i działa wówczas z mocy prawa. Nie potrzebuje odrębnego upoważnienia. W gminach, w których powołano kilku zastępców, ww. obowiązki wykonuje pierwszy zastępca.

Po upływie kadencji zastępca wójta pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta.

ROLA KIEROWNIKA URZĘDU GMINY I KIEROWNIKA USC

Wójt jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.), co oznacza, że wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.)

Jak już wcześniej wspomniano, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4 u.s.g.). Wójt wykonuje zadania za pomocą urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.).

Aparat pomocniczy

Organ administracji publicznej musi posiadać zorganizowany aparat pomocniczy, który pomoże mu właściwie funkcjonować. Tym „aparatem” jest dla wójta urząd. Istnieje wiele definicji terminu „urząd” – przyjmuje się, że jest to zorganizowany zespół osób przydany organowi administracji publicznej do pomocy w pełnieniu jego funkcji. Urzędy nie są organami administracyjnymi, nie mają bowiem żadnych uprawnień władczych, nie mogą wykonywać jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z komentowanej ustawy czy ustaw szczególnych, nie mogą więc wydawać decyzji, postanowień czy zaświadczeń. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, „Nie należy identyfikować językowo pojęcia organu administracji z urzędem, gdyż urząd pełni funkcję pomocniczą względem organu administracji. Aparatem pomocniczym wójta są urząd gminy (miasta) oraz inne jednostki organizacyjne wykonujące funkcje pomocnicze” (P. Drembkowski, P.J. Suwaj [red.], „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023).

Regulamin organizacyjny

Organizację i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny urzędu, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Ustawodawca przyznał przy tym wójtowi znaczną swobodę w kształtowaniu organizacji urzędu, która oczywiście jest ograniczona przepisami prawa, regulacje prawne poszczególnych ustaw wymagają bowiem istnienia w urzędzie określonych stanowisk lub komórek organizacyjnych. Regulaminy organizacyjne urzędów określają jego struktury organizacyjne, a także zawierają postanowienia dotyczące m.in. opisu zadań poszczególnych jednostek organizacyjnych urzędu, a także obowiązków poszczególnych osób na stanowiskach kierowniczych w danym urzędzie. Regulamin organizacyjny urzędu jest aktem obligatoryjnym.

„To nie rada, a wójt ‒ jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu gminy ‒ ma wyłączne prawo podziału zadań pomiędzy poszczególne komórki organizacyjne urzędu gminy oraz nakładania na pracowników obowiązków związanych z realizacją uchwały w sprawie ustalenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w formie stypendium” ‒ wskazano np. w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody łódzkiego z 25 lipca 2022 r., nr PNIK-I.4131.765.2022.

Zwierzchnictwo służbowe

Wójt ma uprawnienie do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników urzędu gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.W ramach tego umocowania mieści się upoważnienie do dokonywania wszelkiego rodzaju działań w ramach stosunku pracy. Kierownicza funkcja wójta wskazuje na hierarchiczne i służbowe podporządkowanie wszystkich pracowników urzędu wójtowi. Kompetencji tej nie ma rada gminy. Podporządkowanie hierarchiczne sprowadza się do tego, że wszyscy pracownicy urzędu pośrednio lub bezpośrednio podlegają wójtowi i są zobowiązani do wykonywania poleceń służbowych wójta. Jako zwierzchnik służbowy wójt ma prawo dokonywania okresowych ocen pracowników, a także prawo nawiązywania, zmieniania treści i rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi w urzędzie oraz z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych. Jedyne ograniczenie w tym zakresie dotyczy skarbnika gminy, którego na wniosek wójta powołuje i odwołuje rada gminy.

Ramka 4

Kierownik USC

Wójt jest również kierownikiem urzędu stanu cywilnego. Rejestracja stanu cywilnego jest wykonywana przez gminy w urzędach stanu cywilnego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

W okręgach liczących powyżej 50 000 mieszkańców wójt zatrudnia inną osobę na stanowisku kierownika USC oraz może zatrudnić zastępcę lub zastępców kierownika USC (art. 6 ustawy z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego; t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1378; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1615).

Jak ułożyć sobie pracę z kierownikami jednostek organizacyjnych

Oprócz zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu wójt jest także zwierzchnikiem służbowym wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.). Do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.).

Szczegółowe zasady powoływania kierowników poszczególnych jednostek mogą wynikać także z przepisów szczególnych. Na przykład art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 87) wskazuje, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator (czyli m.in. jednostek samorządu terytorialnego), zasadniczo na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu.

Kto jest pracodawcą

Sprawowanie zwierzchnictwa służbowego wobec kierowników jednostek organizacyjnych gminy nie oznacza, że wójt jest pracodawcą tych kierowników. Zgodnie bowiem z przepisami u.p.s., ale także zgodnie z przepisami k.p. pracodawcą dla wszystkich pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych (zatem również dla kierowników takiej jednostki) są te jednostki organizacyjne.

Potwierdzono to m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z 20 października 1998 r., sygn. akt I PKN 390/98: „Gminny ośrodek pomocy społecznej, jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p., również wobec kierownika ośrodka, choćby kompetencja do jego zatrudnienia i zwolnienia należała do zarządu gminy, a kompetencja do wydawania poleceń dotyczących pracy przysługiwała burmistrzowi (wójtowi)”.

Powierzenie obowiązków

Z orzecznictwa wynika, że powierzenie obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej ma rangę zarządzenia. „Skoro według art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a pismo stanowi o powierzeniu obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, to niewątpliwie jest ono zarządzeniem organu wykonawczego gminy dotyczącym obsady stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Fakt, że powołanego pisma nie nazwano zarządzeniem, nie świadczy o tym, że nim ono nie jest. O charakterze aktu przesądza przede wszystkim jego treść i skutki prawnego jego wydania” – wskazano w wyroku NSA z 21 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 3607/18).

SKŁADANIE OŚWIADCZEŃ WOLI W IMIENIU GMINY

Wójt może zarządzać mieniem gminy, składając jednoosobowo oświadczenia woli. Może też upoważnić do tego swoich zastępców i inne osoby oraz zadecydować o sposobie składania przez nich tych oświadczeń

Jak wynika z art. 46 ust. 1 u.s.g., oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Upoważnienia dla zastępców lub innych osób z art. 46 u.s.g. są w istocie pełnomocnictwami w rozumieniu prawa cywilnego, dotyczą bowiem składania oświadczeń woli przez gminę jako osobę prawną i uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Wójt jest organem gminy jako osoby prawnej prawa cywilnego. Zgodnie z art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 653; dalej: k.c.) osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie lub opartym na niej statucie. Oświadczenia woli wójta są więc oświadczeniami woli samej gminy.

Zastępca wójta, ewentualnie inna upoważniona osoba, są pełnomocnikami w rozumieniu art. 98 i nast. k.c.

O jakie czynności chodzi

Czynności z zakresu zarządu mieniem, o których mowa w art. 46 u.s.g., nie zostały w ustawie zdefiniowane. Za SN (wyrok z 11 października 2001 r., sygn. akt II CKN 327/99) trzeba przyjąć, że są to wyłącznie takie czynności w ramach zarządu mieniem, które wymagają wyrażenia woli na zewnątrz, a nie wszystkie czynności, które mają aspekt majątkowy. Należy więc uznać, że chodzi przede wszystkim o czynności mające za przedmiot nawiązanie, zmianę lub zniesienie prawa własności lub innego prawa majątkowego. Takie czynności zazwyczaj wymagają formy aktu notarialnego, w związku z czym pełnomocnictwo z art. 46 u.s.g. również powinno być wtedy udzielone w formie aktu notarialnego.

Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych

Również kierownicy jednostek organizacyjnych gminy niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Aby kierownik takiej jednostki miał samodzielność działania, otrzymuje upoważnienie od wójta do prowadzenia wszystkich jej spraw. Korzysta dzięki temu ze zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych gminy. Upoważnienie nie obejmuje jedynie czynności z zakresu prawa pracy, gdyż gminna jednostka organizacyjna jest samodzielnym pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p.

Upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych

Zgodnie z art. 107 par. 1 pkt 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) jednym z obowiązkowych elementów decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Wójt jest jednoosobowym organem administracji publicznej, któremu jest podległy aparat administracyjny w postaci urzędu gminy. Wójt wydaje decyzje jednoosobowo jako organ, ale upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, służy usprawnianiu prowadzenia postępowań administracyjnych, aby nie było konieczności podpisywania wszystkich decyzji przez samego wójta (aczkolwiek problem ten dotyczy zazwyczaj urzędów kierowanych przez burmistrzów i prezydentów miast).

► Czy po zakończeniu kadencji wójta udzielone przez niego upoważnienia wygasają?

Nie. Upoważnienia udzielone przez poprzedniego wójta nie tracą automatycznie mocy, gdy osoba, która ich udzieliła, przestaje wykonywać mandat. Obowiązują one więc nadal, dopóki nowy wójt ich nie odwoła i nie udzieli nowych upoważnień.

ORGAN ADMINISTRACJI W INDYWIDUALNYCH SPRAWACH

Wójt pełni także funkcję organu administracji, który prowadzi postępowania administracyjne i rozstrzyga indywidualne sprawy

Jak wynika z art. 39 ust. 1 u.s.g., wójt wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przy czym nie musi robić tego samodzielnie. Jak bowiem dodano w ust. 2 tego artykułu, „do wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy”.

Sformułowanie „indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej” nawiązuje do treści art. 1 ust. 1 k.p.a., gdzie wskazano, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. O tym, czy dana sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, decyduje to, czy rozstrzygnięcie odnosi się do indywidualnego podmiotu.

Z kolei poszczególne przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawach szczególnych, wskazują, jakie postępowania prowadzi wójt jako organ administracji publicznej. Kompetencje do wydawania decyzji w danych sprawach są skorelowane z realizacją zadań, które zostały przypisane gminom. Od decyzji wydanej przez wójta służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Przykłady decyzji

Wójt jest z mocy przepisów różnych ustaw upoważniony do wydawania m.in.:

• decyzji o warunkach zabudowy,
• decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
• decyzji środowiskowej,
• zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów,
• decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
• zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych,
• zezwolenia na prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt,
• decyzji o ustaleniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 399),
• decyzji o podziale nieruchomości,
• decyzji o usunięciu odpadów,
• decyzji ustalającej opłatę adiacencką,
• decyzji z zakresu pomocy społecznej.

Kompetencje a upoważnienie

Przekazanie upoważnień nie oznacza przekazania kompetencji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, co prawda w art. 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 901; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1938) wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, jednak przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie zmienia właściwości organu. Przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.s.g. W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje, a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji. Nadal jest to decyzja organu, który udzielił upoważnienia. W związku z tym w oznaczeniu organu musi być wskazany podmiot upoważniony ustawowo do wydania decyzji, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Osoba w rzeczywistości wydająca decyzję i ją podpisująca działa wówczas z upoważnienia i taka formuła powinna poprzedzać podpis w decyzji.

ORGAN PODATKOWY

Wójt ma również kompetencje do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Ma ponadto uprawnienie do wydawania interpretacji indywidualnych w sprawach danin publicznych będących w zakresie jego właściwości

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych przepisach. Jednak organem podatkowym – w zakresie podatków lokalnych – jest właśnie wójt.

Co ciekawe, przepisy samej u.s.g. nie wskazują na wójta jako organ podatkowy. Z kolei art. 13 par. 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2760) stanowi jedynie, że organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest m.in. wójt – jako organ I instancji. Organem podatkowym jest także Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jako organ odwoławczy od decyzji wójta. To tzw. samorządowe organy podatkowe.

Dopiero ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 70) w art. 1c mówi, że organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w tej ustawie jest właśnie wójt.

Potwierdzenie powyższego podziału ról w zakresie podatków i opłat lokalnych znajdziemy w orzecznictwie. W postanowieniu WSA w Łodzi z 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SAB/Łd2/09, wyjaśniono, że „organem właściwym dla ustalenia wysokości zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku od nieruchomości i podatku rolnego jest wójt gminy, a organem nadrzędnym samorządowe kolegium odwoławcze”. I dodano, że rada gminy jedynie ustala stawki przedmiotowych podatków, nie zaś indywidualnie rozstrzyga o konkretnym wymiarze podatku w stosunku do poszczególnych podatników.

Lokalne, czyli jakie

A jakie podatki i opłaty leżą w kompetencji wójta? Przywołana wyżej ustawa o podatkach i opłatach lokalnych normuje:

1) podatek od nieruchomości,

2) podatek od środków transportowych,

3) opłatę targową,

4) opłatę miejscową,

5) opłatę uzdrowiskową,

6) opłatę reklamową,

7) opłatę od posiadania psów.

Działanie wójta jako organu podatkowego wiąże się z prowadzeniem postępowań podatkowych i mierzeniem się z problemami charakterystycznymi dla tych postępowań. A tych w praktyce nie brakuje. Jak wskazano w wyrok WSA w Szczecinie z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 602/20, organ podatkowy nie może np. samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. „Wskazana reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi, w pewnych – niejako wyjątkowych ‒ przypadkach może zostać w ramach postępowania podatkowego podważona, nawet bez potrzeby uprzedniej zmiany samej ewidencji. Może to mieć miejsce w sytuacji, gdy oparcie się na danych ewidencyjnych pozostawałoby w sprzeczności z innymi bezwzględnie obowiązującymi regulacjami prawnymi (np. zawartymi w ustawie o księgach wieczystych i hipotece) lub też musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku” – wynika z ww. wyroku.

Interpretacje indywidualne

Wójt jest także organem, który stosownie do swojej właściwości wydaje interpretacje indywidualne. Niekiedy wykonywanie tych kompetencji może okazać się wątpliwe. Na przykład kompetencje w zakresie wydawania interpretacji dla spółki komunalnej wykonującej zadanie własne gminy zakwestionowano w wyroku WSA w Gliwicach z 10 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 41/17. Jak wskazano w uzasadnieniu do orzeczenia, „zgodnie z art. 14j par. 1 Ordynacji podatkowej stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz (prezydent miasta). Oznacza to, że organ wykonawczy gminy skupia uprawnienia przynależne zarządcy dróg gminnych oraz uprawnienie do wydawania interpretacji indywidualnych w sprawach danin publicznych będących w zakresie jego właściwości. Zatem w sytuacji, gdy spółka występująca jako podmiot, któremu powierzono realizację zadania własnego gminy, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., sformułowała pytanie, które związane jest bezpośrednio z realizacją wskazanego zadania własnego gminy, to tym samym w sprawie zaistniała sytuacja polegająca na tym, że organ interpretacyjny niejako ustosunkował się do zagadnienia przedstawionego przez siebie samego. Odpowiedział sobie, jak ma realizować własne zadanie gminy, które określone zostało w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny i wyklucza możliwość procedowania”. Ostatecznie w sprawie tej WSA w Gliwicach uchylił wydaną interpretację w przedmiocie sposobu poboru opłaty za parkowanie.

ZARZĄDZANIE GMINNYMI NIERUCHOMOŚCIAMI

Do zadań wójta w zakresie gospodarki nieruchomościami należy m.in. zabezpieczanie mienia gminy, przygotowywanie planów wykorzystania zasobów, zbywanie lub nabywanie nieruchomości, wydzierżawianie, wynajmowanie itp.

O gospodarowaniu mieniem komunalnym przez wójta stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przy czym mienie komunalne jest zdefiniowane jako własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 u.s.g.). Podstawowym składnikiem mienia komunalnego są nieruchomości. Szczegółowe regulacje dotyczące gospodarki nieruchomościami przewiduje także ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.g.n.).

Zgodnie z art. 25 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przy czym gospodarowanie zasobem polega m.in. na:

• zabezpieczeniu nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem,
• wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności,
• zbywaniu oraz nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych,
• wydzierżawianiu, wynajmowaniu, użyczaniu oraz oddawaniu w użytkowanie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu,
• podejmowaniu czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie,
• przygotowaniu planów wykorzystania zasobu.

Kompetencje rady a zadania wójta

Wójt jako organ wykonawczy ma pełne kompetencje do zarządzania gospodarką nieruchomościami w gminie, z zastrzeżeniem jednak tych uprawnień, które przypadają radzie gminy. Poniżej przykłady, kiedy jest wymagana zgoda rady gminy w zakresie zarządzania gospodarką nieruchomościami:

• podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.);
• wyrażenie zgody na dokonanie darowizny nieruchomości (art. 13 ust. 2 u.g.n.);
• wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości za cenę niższą niż wartość rynkowa, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty, zamianę nieruchomości bez dokonywania dopłat albo nieodpłatne obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi (art. 14 ust. 5 u.g.n.);
• wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony powyżej trzech lat lub na czas nieoznaczony (art. 37 ust. 4 u.g.n.).

Gospodarowanie gminnym zasobem mieszkaniowym

Szczególnym zadaniem wójta w zakresie gospodarowanie nieruchomościami jest gospodarowanie gminnym zasobem mieszkaniowym. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725; dalej: u.o.p.l.) zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zapewnienie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz wskazywanie tymczasowych pomieszczeń, noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsce noclegowe. Realizacja tego zadania następuje m.in. poprzez gospodarowanie szczególną kategorią nieruchomości ‒ mieszkaniowym zasobem gminy, czyli lokalami stanowiącymi własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych oraz lokali pozostających w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.p.l.).

ORGAN WŁAŚCICIELSKI W SPÓŁKACH KOMUNALNYCH

Włodarz ma również obowiązki związane z nadzorem nad spółkami komunalnymi należącymi do gminy

Zgodnie z art. 9 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679; dalej: u.g.k.) jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć (wyłącznie) spółki z ograniczoną odpowiedzialności oraz spółki akcyjne. Zatem organem właścicielskim w spółce komunalnej będzie:

1) zgromadzenie wspólników (w komunalnej spółce z o.o.) lub

2) walne zgromadzenie (w komunalnej spółce akcyjnej).

Zadania zgromadzenia wspólników i walnego zgromadzenia

W tych spółkach komunalnych, w których jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem jest gmina (czyli w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego), funkcję organu właścicielskiego pełnią organy wykonawcze tych jednostek (art. 12 ust. 4 u.g.k.). W konsekwencji w spółkach komunalnych gminy zadania zgromadzenia wspólników bądź walnego zgromadzenie realizuje jedna osoba – wójt.

Ramka 5

Ustawa z 15 września 2000 r. ‒ Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 18; dalej: k.s.h.) przewiduje wiele przypadków, w których jest wymagane podjęcie uchwały przez zgromadzenie wspólników albo walne zgromadzenie, a które w jednoosobowych spółkach komunalnych będzie podejmować jednoosobowo wójt. Tytułem przykładu można tutaj wymienić uchwały w przedmiocie:

• rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania zarządu z działalności spółki, sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy oraz udzielenie absolutorium członkom organów spółki z wykonania przez nich obowiązków (art. 228 pkt 1, art. 393 pkt 1 k.s.h.),
• zbycia i wydzierżawienia przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części oraz ustanowienia na nich ograniczonego prawa rzeczowego (art. 228 pkt 3, art. 393 pkt 3 k.s.h.),
• nabycia i zbycia nieruchomości, użytkowania wieczystego lub udziału w nieruchomości, jeżeli umowa spółki lub statut nie stanowi inaczej (art. 228 pkt 4 art. 393 pkt 4 k.s.h.),
• podwyższenia i obniżenia kapitału zakładowego (art. 257 par. 1, art. 263 par. 1, art. 431 par. 1, art. 455 par. 1 k.s.h.).

► Jakie uprawnienia ma wójt, kiedy reprezentuje gminę jako wspólnika lub akcjonariusza?

Wójt jako organ właścicielski w spółkach komunalnych ma uprawnienia oraz obowiązki w zakresie wskazywania kandydatów do organów spółki i określania wymogów dla nich. Zgodnie z art. 10a ust. 5 u.g.k. podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego jako wspólnika albo akcjonariusza w spółce ma obowiązek:

1) wskazywać jako kandydata na członka rady nadzorczej tylko osobę, która spełnia wymogi, o których mowa w art. 19 ust. 1–3 i 5 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 125) – z wyłączeniem wymogu posiadania pozytywnej opinii Rady ds. spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych;

2) niezwłocznie podjąć działania mające na celu odwołanie członka rady nadzorczej z pełnionej funkcji, jeżeli już po powołaniu okaże się, że wskazany przez reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego w spółce członek rady nie spełnia tych wymogów;

3) podejmować działania mające na celu określenie wymogów, jakie musi spełniać kandydat na członka organu zarządzającego (zarządu), o których mowa w art. 22 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym; przy czym zgodnie z art. 10a ust. 7 u.g.k. określenie takich wymogów może nastąpić w drodze uchwały organu właścicielskiego, czyli zgromadzenia wspólników albo walnego zgromadzenia, lub w umowie spółki albo statucie spółki;

4) podejmować działania mające na celu ukształtowanie i stosowanie w spółce zasad wynagradzania członków zarządu i rady nadzorczej – takich jakie zostały określone w ustawie z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1907).

Nadzór właścicielski

Kolejnym zadaniem wójta w kontekście spółek komunalnych jest nadzór właścicielski. Realizacja tego obowiązku ma zabezpieczyć interes właściciela spółki (czyli gminy), a także zapewnić, aby zadania, dla których realizacji została powołana spółka, były wykonywane w sposób prawidłowy i efektywny.

Nadzór właścicielski jest wykonywany w praktyce m.in. poprzez obligatoryjne rady nadzorcze w spółkach komunalnych (art. 10 u.g.k.). Podstawowym zadaniem rady nadzorczej jest wykonywanie stałego nadzoru nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności, w tym opiniowanie sprawozdań rocznych spółki: z działalności i finansowego, oraz potwierdzanie zgodności treści tych dokumentów z księgami, dokumentami oraz ze stanem faktycznym, a także opiniowanie wniosku zarządu w sprawie podziału zysku lub pokrycia straty (art. 219 k.s.h.). Gmina ma możliwość wskazywania członków rady nadzorczej, którzy będą realizować, oprócz zadań wynikających wprost z k.s.h., właśnie zadania z zakresu nadzoru właścicielskiego.

Ponadto zadania w zakresie nadzoru właścicielskiego mogą być realizowane poprzez podległy wójtowi urząd gminy, w którym wskazani pracownicy, w ramach swoich obowiązków, będą dokonywać kontroli jakości świadczonych przez spółkę usług lub efektywności finansowej podejmowanych przez spółkę działań.

GOSPODARKA FINANSOWA GMINY

Wójt odgrywa kluczową rolę nie tylko przy tworzeniu budżetu, lecz także przy jego wykonywaniu. To on sporządza projekt budżetu i przedstawia go radzie. On także ma kompetencje do dokonywania zmian

Gmina ma samodzielność w zakresie gospodarki finansowej. Już w Konstytucji RP jest zagwarantowana jej samodzielność w tym zakresie, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2). Samodzielność ta przejawia się m.in. w posiadaniu osobowości prawnej, prawa własności i innych praw majątkowych, ale też w decydowaniu, w granicach określonych przez ustawy, o jej gospodarce finansowej, w tym uchwalaniu budżetu. Artykuł 51 u.s.g. stanowi wręcz, że samodzielna gospodarka finansowa gminy jest prowadzona na podstawie uchwały budżetowej gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wyłączną kompetencję do uchwalania budżetu ma rada gminy.

Zadania wójta w procedurze uchwalania budżetu

Jednak to wójt odgrywa kluczową rolę nie tylko przy tworzeniu budżetu, lecz także przy jego wykonywaniu. Jedną z podstawowych kompetencji wykonawczych wójta, zapisaną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jest bowiem właśnie wykonywanie budżetu. Natomiast z art. 60 ust. 1 u.s.g. wynika, że to wójt jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową gminy i jej prawidłowość, tzn. zgodność z prawem.

Zgodnie z art. 233 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872; dalej: u.f.p.) wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a więc w odniesieniu do gminy wójtowi, przysługuje inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały:

1) budżetowej,

2) o prowizorium budżetowym,

3) o zmianie uchwały budżetowej.

Jeśli chodzi o projekt uchwały budżetowej, to wójt sporządza go i przedkłada (do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy):

1) radzie gminy i

2) regionalnej izbie obrachunkowej – w celu zaopiniowania.

Wraz z projektem uchwały budżetowej wójt przedkłada tym organom również uzasadnienie do uchwały budżetowej oraz inne materiały określone w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.

W art. 247 i nast. u.f.p. ustanawia zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zadania związane z wykonywaniem budżetu

Wójt ma również zadania w związku z wykonywaniem budżetu. Należą do nich m.in.:

• ogólny nadzór nad realizacją określonych w budżecie dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów;
• określenie szczegółowych zasad, sposobu i trybu przyznawania i korzystania ze służbowych kart płatniczych przy dokonywaniu wydatków z budżetu gminy oraz z budżetów gminnych jednostek organizacyjnych i osób prawnych, a także zasad rozliczania płatności dokonywanych przy ich wykorzystaniu, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia prawidłowości i gospodarności dokonywania wydatków;
• przekazanie jednostkom podległym informacji niezbędnych do opracowania ich planów finansowych – w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej radzie gminy;
• przekazanie podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu – w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej;
• opracowanie planu finansowego dla zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami – w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej.

Ponadto wójt może opracować harmonogram realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego i poinformować o nim podległe i nadzorowane jednostki.

Dokonywanie zmian

Artykuł 257 u.f.p. upoważnia wójta wprost do samodzielnego dokonywania określonych zmian w budżecie w toku jego wykonywania, natomiast art. 258 u.f.p. przyznaje radzie gminy kompetencję do upoważniania wójta do dokonywania stosownych zmian w budżecie.

I tak zgodnie z art. 257 u.f.p. wójt ma kompetencje do zmiany:

• dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
• dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej;
• wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
• dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego;
• wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

ABSOLUTORIUM I WOTUM ZAUFANIA

Każdego roku rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) absolutorium oraz uchwałę w sprawie udzielenia mu wotum zaufania

W tym roku sytuacja będzie o tyle szczególna, że na początku kadencji wobec wielu wójtów będą podejmowane uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oraz wotum zaufania, stanowiące podsumowanie i ocenę roku poprzedniego, a zatem osiągnięć ich poprzedników (część gmin przyspieszyła w tym roku procedury w tym zakresie).

Procedura absolutoryjna

Podjęcie uchwały o udzieleniu bądź nieudzieleniu absolutorium jest zakończeniem procedury absolutoryjnej, która jest uregulowana w kilku aktach prawnych: ustawie o finansach publicznych, ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1325).

Procedura absolutoryjna składa się z kilku etapów i ma na celu ocenę wykonania zaplanowanego budżetu. Przedstawiając w skrócie przebieg tej procedury, należy wskazać, że pierwszym jej etapem jest przygotowanie przez wójta dokumentów wskazanych w art. 267 u.f.p., czyli:

• sprawozdania rocznego z wykonania budżetu tej jednostki, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej;
• informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającej w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych;
• sprawozdania roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym;
• informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie komisja rewizyjna dokonuje oceny i analizy przedstawionych jej dokumentów, zapoznaje się z przedłożonymi opiniami oraz analizuje wyniki przeprowadzanych kontroli.

Na podstawie poczynionych ustaleń komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i przygotowuje wniosek do rady gminy lub powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez RIO (art. 18a u.s.g.).

Zatwierdzenie

Ostatnim etapem są czynności podejmowane przez radę, która rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu (270 ust. 4 u.f.p.), a następnie, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, sprawozdaniem finansowym, z opinią z badania sprawozdania finansowego, opinią RIO, informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego oraz ze stanowiskiem komisji rewizyjnej, podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium. Tę uchwałę rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Konsekwencje nieudzielenia

Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (z tym zastrzeżeniem, że uchwała ta musi być podjęta po upływie dziewięciu miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji). W takiej sytuacji rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Przed podjęciem tej uchwały rada gminy zapoznaje się z opinią RIO w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta.

Ramka 6

Głosowanie w sprawie przeprowadzenia referendum z przyczyny nieudzielania absolutorium podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (art. 28a u.s.g.).

Wotum zaufania

Procedura udzielenia absolutorium zbiega się w czasie z procedurą udzielenia wotum zaufania. Podjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest związane ze specjalnym dokumentem ‒ z raportem o stanie gminy, który wójt przedstawia radzie gminy w terminie do 31 maja każdego roku. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego.

Podstawowe regulacje dotyczące raportu o stanie gminy można znaleźć w art. 28aa. u.s.g. Przy czym rada może określić uchwałą szczegółowe wymogi dotyczące omawianego raportu.

Po przedstawieniu raportu przeprowadza się debatę nad raportem, która charakteryzuje się pewnymi odrębnościami w porównaniu ze zwykłymi sesjami rady:

1) radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych,

2) w debacie głos mogą zabierać mieszkańcy danej gminy lub powiatu.

► Jakie wymogi musi spełnić mieszkaniec, który chce uczestniczyć w debacie?

Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte odpowiednią ilością podpisów (w gminie do 20 000 mieszkańców – musi to być co najmniej 20 osób, natomiast w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 50 osób). Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który została zwołana sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy lub powiatu.

► Jaka jest kolejność zabierania głosów przez mieszkańców?

Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania zgłoszenia przez przewodniczącego rady. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby.

Głosowanie

Po zakończeniu debaty nad raportem rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania radni podejmują bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Co istotne, niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

► Jakie są konsekwencje uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania?

W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Tryb podjęcia uchwały o referendum jest taki sam jak w przypadku nieudzielenia wójtowi absolutorium (art. 28a ust. 3 i 5 u.s.g.). ©℗