Pełna reforma planistyczna dopiero od 1 lipca 2026 r.: osiem najważniejszych zmian

16 kwietnia prezydent RP podpisał ustawę z 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja). Daje ona gminom więcej czasu na realizację obowiązków związanych z reformą planistyczną (m.in. poprzez wydłużenie terminu obowiązywania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin) oraz eliminuje wiele oczywistych omyłek i wątpliwości interpretacyjnych, które ujawniły się w trakcie stosowania znowelizowanej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadnicza część zmian ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy, a pozostałe regulacje – 1 lipca 2026 r. Wskazujemy najważniejsze z punktu widzenia gmin zmiany, które mają również znaczenie dla właścicieli nieruchomości.

Więcej czasu na plany ogólne, studia dłużej ważne

Gminy mają pół roku więcej na przygotowanie planów ogólnych. Dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin będą obowiązywać do 30 czerwca 2026 r.

Przypomnijmy, że 24 września 2023 r. weszła w życie tzw. reforma planistyczna, czyli ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca z 2023 r.). Nałożyła ona na gminy m.in. obowiązek sporządzenia planu ogólnego – czyli dokumentu planistycznego, który obejmuje zasięgiem całą gminę i zastąpi dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, który będzie miał moc wiążącą prawa miejscowego. W uzasadnieniu załączonym do sejmowego projektu najnowszej nowelizacji Ministerstwo Rozwoju i Technologii wskazało, że „mając na uwadze stan zaawansowania prac nad planami ogólnymi, pojawiała się obawa, że dla wielu gmin pierwotny termin będzie niewystarczający i do tego czasu prace nie zostaną zakończone”. To zaś groziłoby chaosem. Zgodnie bowiem z obowiązującymi do tej pory przepisami po 1 stycznia 2026 r. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny. „W związku z powyższym zachodzi konieczność wydłużenia obowiązującego terminu, co pozwoli gminom na dokończenie procedur sporządzania planów ogólnych bez zawieszenia uchwalania planów miejscowych oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu” – podkreślił resort.

Zmiana dotyczy przede wszystkim art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2023 r., który stanowi obecnie, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. W wyniku zmiany termin ten zastępuje się wyrazami „30 czerwca 2026 r.”. Konsekwentnie takie zmiany zostaną wprowadzone do innych przepisów ustawy.

Ponadto także ustawa z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (specustawa mieszkaniowa) straci moc z dniem 1 lipca 2026 r., a nie 31 grudnia 2025 r.

Już wiadomo co konkretnie uwzględnić w planie

Nowelizacja usunie obecne wątpliwości co do ustalenia momentu aktualności różnego rodzaju dokumentów i uwarunkowań uwzględnianych przy sporządzaniu nowego dokumentu planistycznego. Wprowadza ona nowy art. 13ba w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowić będzie, że „ustalenia planu ogólnego określa się uwzględniając granice obszaru, dla którego uchwala się plan ogólny oraz uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, o których mowa w art. 13b (chodzi tutaj o elementy takie jak: ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; formy ochrony przyrody, zabytki, rozmieszczenie istniejących i planowanych obiektów infrastruktury społecznej, transportowej i technicznej – red.), aktualne na dzień nie wcześniejszy niż dzień wystąpienia o opinie i uzgodnienia, o których mowa w art. 13i ust. 3 pkt 5” (chodzi tu o dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego gminy – red.).

Zmiana wejdzie w życie wraz z wejściem w życie nowelizacji. W efekcie tych zmian nie będzie już wątpliwości, że uwzględniając ustalenia wymienione w art. 13b, urbaniści będą musieli brać pod uwagę stan prawny z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego gminy.

Zgodnie z przepisem przejściowym do nowego art. 13ba u.p.z.p., do spraw opracowania i uchwalania planów ogólnych gmin, do których przystąpiono przed dniem wejścia w życie omawianej zmiany, stosuje się już ten nowy przepis.

Uwzględnianie zabudowy mieszkaniowej

Ministerstwo doprecyzowało art. 13d ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje, co musi uwzględnić gmina, wyznaczając strefy planistyczne w planie ogólnym. Po wejściu w życie nowelizacji już nie będzie wątpliwości, że wyznaczając w planie ogólnym strefy planistyczne pod zabudowę mieszkaniową (wielorodzinną, jednorodzinną i zagrodową), uwzględnia się również istniejącą zabudowę o funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem luk w tej zabudowie) oraz uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy. Wprowadzone rozwiązanie ma umożliwić szersze wyznaczanie mieszkaniowych stref planistycznych.

Doprecyzowanie było potrzebne, bo do tej pory z przepisu wynikało jedynie to, że wyznaczając w planie ogólnym strefy planistyczne pod zabudowę mieszkaniową uwzględnia się obszary, „dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, oraz obszary uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy”.

W praktyce pojawiała się wątpliwość, co z zabudową już istniejącą, która nie jest objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. [tabela 1]

Jak wyjaśniło ministerstwo rozwoju i technologii w uzasadnieniu do projektu ustawy, istniejąca zabudowa mieszkaniowa, jako jedno z uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy, powinna być brana pod uwagę przy wyznaczaniu stref planistycznych dopuszczających taką zabudowę.

Jest to uzasadnione tym bardziej, że zgodnie z obowiązującymi przepisami istniejąca zabudowa jest uwzględniana przy obliczaniu zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową jako obszary, gdzie potrzeby mieszkaniowe są i będą realizowane. „Natomiast z art. 13d ust. 2 i 3 ustawy wynika, że to tereny niezabudowane są objęte ograniczeniami wynikającymi z bilansu, rozumianego jako porównanie sumy chłonności terenów niezabudowanych z zapotrzebowaniem na nową zabudowę mieszkaniową” – wskazał resort.

Ponadto nowelizacja jednoznacznie doprecyzowała, że formułując ustalenia planu ogólnego, gmina jest zobligowana do uwzględnienia uwarunkowań, o których mowa w art. 13b ustawy (np. form ochrony przyrody, obszarów zagrożenia powodzią czy terenów górniczych). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu „ze względu na dotychczasowe brzmienie art. 13d ust. 1 ustawy nie było to jednoznaczne”.

Zmiana wejdzie w życie wraz z wejściem w życie nowelizacji. Zgodnie z przepisami przejściowymi, nowe brzmienie art. 13d u.p.z.p. stosuje się również do spraw opracowania i uchwalania planów ogólnych gmin, do których przystąpiono przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

Modyfikacja definicji zgodności z planem ogólnym

Jak rozumieć zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) z planem ogólnym oraz zgodność decyzji o warunkach zabudowy (decyzji WZ) z planem ogólnym?

Ustawodawca uznał, że przepisy ustalające zakres zgodności m.p.z.p. oraz decyzji WZ trzeba doprecyzować. I tak:

► Obecnie brzmienie art. 20 ust. pkt 1 lit. a u.p.z.p. stanowi, że przez zgodność planu miejscowego z planem ogólnym rozumie się m.in. ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu „zgodnego z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren”. W nowym brzmieniu przepis ten będzie stanowił, że ta zgodność będzie oznaczała przeznaczenie terenu „mieszczącego się w profilu funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren”. W definicji zostało zmienione słowo „zgodny” na „mieszczący się”.

► W przypadku decyzji o warunkach zabudowy (w szerokim rozumieniu, a więc także decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego) do tej pory zgodność warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu z planem ogólnym zapewniana była przez ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu „zgodnie z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren”. Po zmianie – analogicznie jak w przypadku planów miejscowych, zgodność warunków określona w decyzji będzie zapewniana przez ustalenie funkcji „mieszczącej się” w tym profilu.

Zmiana z pozoru niewielka, w praktyce jest istotna. Potwierdza, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gmina może uwzględnić tylko wybrane elementy profilu funkcjonalnego strefy planistycznej określonej w planie ogólnym.

„Obecne brzmienie przepisów może być rozumiane w ten sposób, że każdy teren objęty planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien wskazywać wszystkie przeznaczenia określone w strefie planistycznej obejmującej ten teren w planie ogólnym” – wskazał resort w uzasadnieniu. I podkreślił, że nie taka była intencja ustawodawcy. Zgodnie z założeniami systemu, ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu, a także określona w decyzji WZ funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny „mieścić się w katalogu terenów dopuszczonych w strefie planistycznej”. Nie muszą zatem uwzględniać wszystkich wymienionych tam przeznaczeń.

Odblokowanie procesów planistycznych

Ustawodawca zdecydował się zmienić art. 27a u.p.z.p., aby wyeliminować ryzyko interpretacji tego przepisu niezgodnie z jego ratio legis. Jak wyjaśnił resort rozwoju w uzasadnieniu, zgodnie z pierwotnym założeniem art. 27a u.p.z.p. miał umożliwiać równoczesne procedowanie zmian w aktach planowania przestrzennego różnej rangi tak, by przyspieszyć procesy planistyczne. Przepis ten jednak składa się z dwóch zdań: „Plan miejscowy albo jego zmiana może być sporządzany w trakcie sporządzania planu ogólnego albo jego zmiany. W takim przypadku uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiany może nastąpić najwcześniej po upływie terminu na wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały w sprawie planu ogólnego albo jego zmiany”.

Niestety interpretacja zdania drugiego w tym przepisie w praktyce powodowała problemy. Ustawodawca uchylił wobec tego zdanie drugie. Według niego po jego wykreśleniu główne założenie tego przepisu nadal będzie realizowane, a jednocześnie nie będą blokowane procedury planów miejscowych zmienianych w innym zakresie niż wynikałoby to ze zmiany planu ogólnego.

Decyzje o warunkach zabudowy - terminowe

Nowelizacja nie polepszy sytuacji starających się o uzyskanie decyzji WZ. Chociaż przesunie o pół roku większość przepisów przejściowych zawartych w art. 78 pkt 2 ustawy nowelizującej z 2023 r.– to nie dotyczy to przepisów o WZ. Po zmianie art. 78 pkt 2 nowelizacji z 2023 r. wskazywać będzie, że jej art. 1 pkt 60 i art. 62 wchodzą w życie 1 stycznia 2026 r. (czyli tak jak już jest aktualnie określone).

Przypomnijmy:

► art. 1 pkt 60 ustawy nowelizującej z 2023 r. – dodaje do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 64c u.p.z.p., który stanowi, że: „Decyzja o warunkach zabudowy wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym stała się prawomocna”. Przepis ten wejdzie w życie od 1 stycznia 2026 r.

► art. 62 ustawy nowelizującej z 2023 r. – stanowi, że do decyzji o warunkach zabudowy, które stały się prawomocne przed dniem wejścia w życie art. 62 pierwotnej nowelizacji (a zatem przed dniem 1 stycznia 2026 r. – red.), art. 64c u.p.z.p. nie stosuje się.

Inaczej mówiąc: bezterminowe będą tylko te decyzje WZ, które uprawomocniły się przed 1 stycznia 2026 r. Natomiast warunki zabudowy wydawane przez gminy od 1 stycznia 2026 r. mają być terminowe. Terminowe będą też wszystkie decyzje WZ, które nie staną się prawomocne do dnia 31 grudnia 2025 – one też będą obowiązywały jedynie przez pięć lat. Oznacza to, że po upływie tego okresu wygasną, a więc nie będzie można na ich podstawie występować o pozwolenie na budowę. Tego ustawodawca nie zmienił, choć zmienił terminy związane z obowiązywaniem planów ogólnych.

Uwzględnienie strategii rozwoju gminy

Nowelizacja wprowadza także zmiany porządkujące w zakresie uwzględniania w planowaniu przestrzennym treści strategii rozwoju gminy. Ustawodawca zmienił art. 51 ustawy nowelizującej z 2023 r. [tabela 2]

Jak wyjaśnił resort rozwoju, zmiana ma na celu wprowadzenie obowiązku uwzględniania w pierwszych planach ogólnych polityki przestrzennej gminy określonej jedynie w nowych strategiach rozwoju gmin lub strategiach rozwoju ponadlokalnego, tj. takich, których opracowanie zostało wszczęte od 24 września 2023 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2023 r. – jeśli gmina dysponuje takimi strategiami.

„Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalenia planu ogólnego określa się w ten sposób do dnia 31 grudnia 2025 r. Natomiast po tym terminie gminy będą obowiązane uwzględnić w planach ogólnych politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego, co obejmuje zarówno strategie, których opracowanie zostało wszczęte po 24 września 2023 r., jak i strategie opracowane na podstawie przepisów obowiązujących przed tym terminem. Oznacza to, że gminy, które nie zdążą z opracowaniem planu ogólnego w wymaganym terminie będą miały obowiązek uwzględniania w swoich planach ogólnych również polityki przestrzennej określonej w starszych strategiach, które mogą być nieaktualne oraz pozbawione pełnej zawartości modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej wymaganego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aby tego uniknąć, proponowana nowelizacja pozwoli na przygotowanie pierwszych planów ogólnych z pominięciem postanowień nieaktualnych strategii rozwoju” – wyjaśnił resort rozwoju w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Nie zmieniono art. 64 ust. 3 nowelizacji z 2023 r., który stanowi, że do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie – na gruncie wybranych przepisów odrębnych – przez strategię rozwoju gminy lub strategię rozwoju ponadlokalnego należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Usunięcie luk

Warto jeszcze zwrócić uwagę na modyfikacje przepisów przejściowych, w których ustawodawca poprawił swoje wcześniejsze niedopatrzenia, m.in. związane ze zmianami w procedurze planistycznej. Chodzi o zmiany w art. 67 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2023 r. Z uzasadnienia do zmian wynika, że dotyczą one przepisów przejściowych odnoszących się do momentu ogłoszenia o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. „W obecnym brzmieniu pomijana jest okoliczność, że przepisy te powinny znaleźć zastosowanie również do procedur planistycznych rozpoczynanych po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, czyli po dniu 24 września 2023 r. W ramach tych procedur nie będą już przeprowadzane wyłożenia do publicznego wglądu, które systemowo zastąpiono konsultacjami społecznymi.” – wskazał resort rozwoju w uzasadnieniu do ustawy. [tabela 3] ©℗