Zgodnie z ukształtowaną w ostatnich latach linią orzeczniczą najpierw organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy są podstawy do odstąpienia od ustalenia płatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie udzieli tej ulgi, trzeba określić wysokość kwoty pobieranej od rodziców.

Co do zasady, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę. Podstawą do jej naliczenia jest art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: u.w.r.s.p.z.), z którego wynika, że opłata ta ma wysokość:

  • przyznanych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka oraz dodatku na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności bądź dodatku na dziecko umieszczone na podstawie ustawy z 9 czerwca 2022 r. o wspieraniu i resocjalizacji nieletnich – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka,
  • średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Kto ustala wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej

Opłatę taką ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta (bądź osoba przez niego upoważniona), właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Rodzice ją ponoszą począwszy od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Dotyczy to również rodziców, których pozbawiono władzy rodzicielskiej nad małoletnim, bądź których władza rodzicielska została ograniczona bądź zawieszona (art. 193 ust. 1a w zw. z ust. 6 u.w.r.s.p.z.).

Ważne! Opłata może wynosić nawet kilka tysięcy złotych miesięcznie – w zależności od rodzaju pieczy, w której umieszczono dziecko (rodzinna bądź instytucjonalna), jak i polityki powiatu, na terenie którego znajduje się podmiot sprawujący pieczę.

Dodatkowo, od opłaty naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna (art. 193 ust. 7a u.w.r.s.p.z.).

Kiedy można udzielić ulgi od opłaty

Ustawodawca w art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. przewidział jednak możliwość ubiegania się w przypadku opłaty o ulgę w postaci:

  • umorzenia w całości bądź w części, łącznie z odsetkami,
  • odroczenia terminu płatności,
  • rozłożenia na raty bądź
  • odstąpienia od ustalenia.

Warto jednak zauważyć, że w przepisach u.w.r.s.p.z. ustawodawca nie przewidział ustawowych przesłanek, które muszą być spełnione, żeby ubiegać się o udzielenie takiej ulgi. Art. 194 ust. 2 u.w.r.s.p.z. zobowiązuje radę powiatu (lub odpowiednio: radę miasta w mieście na prawach powiatu) do podjęcia uchwały, w której zostaną uregulowane szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podjęta w oparciu o tę regulację uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uznanie administracyjne

Starosta, orzekając w przedmiocie zastosowania ulgi, działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, co potwierdza użyte przez ustawodawcę w art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. sformułowanie „może”. Postępowanie może być wszczęte na wniosek bądź z urzędu. Kontrola sądu administracyjnego nad wydaną w ten sposób decyzją ogranicza się do weryfikacji, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz czy z uzasadnienia rozstrzygnięcia w dostateczny sposób wynika, że organ nie działa w sposób dowolny (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 422/24).

Sądy wskazują jednak, że „stosowanie ulgi powinno mieć jednak charakter ostateczny, bowiem jej zastosowanie spowoduje, że wszystkie koszty związane z opieką nad dzieckiem przebywającym w pieczy zastępczej przejmie społeczeństwo, obciążając przy tym finanse publiczne” (wyrok WSA w Gliwicach z 19 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 341/24).

Ważne! W orzecznictwie podkreśla się, że opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma również charakter edukacyjny, bowiem ma uświadamiać rodziców, iż pomimo tego, że nie wychowują dziecka i nie sprawują nad nim opieki, powinni oni uczestniczyć w publicznoprawnych kosztach utrzymania tego dziecka (tak wyrok WSA w Gliwicach z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1388/23).

Właściwa kolejność

W praktyce wątpliwości wzbudzał moment orzekania i sposób prowadzenia postępowania w sprawie orzekania o uldze w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty. Kształtująca się od kilku lat linia orzecznicza wskazuje, że organ administracji publicznej najpierw powinien orzekać w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty, a następnie, jeśli nie udzieli tej ulgi, ustalić opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z. W przeciwieństwie do tej ulgi, przy rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu płatności bądź umorzeniu opłaty musi zostać najpierw wydana decyzja o ustaleniu opłaty, aby móc następnie zastosować którąś z tych trzech form ulgi. Natomiast w odniesieniu do ulgi z art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. ustawodawca posłużył się sformułowaniem „odstąpić od ustalenia”, a nie „odstąpić od żądania”, „dochodzenia” czy też „egzekwowania” opłaty. Stosując wykładnię literalną, starosta (bądź osoba działająca z jego upoważnienia) odstępuje (czyli zrzeka się dalszych działań) od ustalenia (czyli od wydania decyzji administracyjnej, która tę opłatę ustala). Niniejsze oznacza, iż w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od ustalenia takiej opłaty; natomiast w przypadku wydania decyzji pozytywnej, prowadzenie postępowania w sprawie opłaty jawi się jako bezprzedmiotowe - tak m.in. uznał WSA w Szczecinie w wyroku z 27 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Sz 71/24). Stanowisko WSA w Szczecinie poparł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2024 r. (sygn. akt I OSK 1288/22) i WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 3 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Go 491/23).

=> Jakie argumenty przemawiają za tym, że najpierw organ powinien wydać decyzję w sprawie odstąpienia od opłaty, a dopiero wówczas, gdy jest ona negatywna, ewentualnie ustalić jej wysokość?

Prowadzone w ten sposób postępowanie administracyjne będzie realizowało kodeksowe zasady szybkości i ekonomiki procesowej, zmniejszając również liczbę wydawanych decyzji administracyjnych, gdy dojdzie do oceny zasobów majątkowych rodzica oraz stwierdzenia, iż nie jest on w stanie uiszczać opłaty za pobyt swojego dziecka w pieczy zastępczej. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania wskazanej opłaty może zostać wszczęte również z urzędu, w związku z czym organ administracji publicznej nie może przyjmować biernej postawy i oczekiwać na aktywność procesową rodzica - „wyręcza” go pośrednio przy ubieganiu się o ulgę.

Ważne! Rosnąca liczba wydawanych decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty może skutkować coraz większym obciążeniem powiatu kosztami pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie zachęca to powiat do poszukiwania miejsc w rodzinnej pieczy zastępczej, w której koszty utrzymania są niższe niż w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Może stanowić to spore wyzwanie dla powiatu, tym bardziej przy ogólnopolskim kryzysie objawiającym się w dużym zapotrzebowaniu na rodziny zastępcze.

=> Czy dla każdego rodzica trzeba wydać osobną decyzję?

Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie, w związku z czym mamy do czynienia z de facto jednym postępowaniem administracyjnym oraz jedną decyzją administracyjną kończącą postępowanie, przy czym decyzja ta jest kierowana do obojga rodziców. Za nieprawidłową należy uznać praktykę wydawania dwóch decyzji administracyjnych, gdzie jako stronę wskazuje się każdego rodzica oddzielnie. Konsekwencją powyższego jest również konieczność wskazania drugiego z rodziców jako adresata jednej decyzji zmieniającej wydawanej, gdy zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wysokość opłaty (podobnie wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2323/17). Na wysokość ustalanej opłaty nie mają wpływu m.in. fakt uiszczania alimentów na rzecz dziecka, jak i sytuacja majątkowa rodzica zobowiązanego.

=> Czy organ powinien pobrać po połowie opłaty od każdego z rodziców?

Nie. Solidarności ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie można traktować jako „równych” udziałów każdego z rodziców - po 50 proc. wskazanej opłaty. Organ administracji publicznej może wyegzekwować całą opłatę od tego z rodziców, który znajduje się w lepszej sytuacji finansowej. Następnie rodzic będzie mógł dochodzić zwrotu połowy uiszczonej opłaty od drugiego rodzica, przy czym następuje to w drodze postępowania cywilnego i pozostaje poza przedmiotem rozważań organu administracji publicznej (podobne stanowisko przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 23 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2233/14 i WSA w Gliwicach w wyroku z 23 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 909/14).

Podstawa prawna

  • art. 193, art. 194 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r. poz. 177)

Orzecznictwo na temat kolejności postępowań dotyczących opłat za pieczę zastępczą

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Sz 71/24):

„Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone postępowaniem w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Od wyniku postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty może zależeć dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty”.

Wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2025 r. (sygn. akt II SA/Po 756/24):

„Decyzja ustalająca odpłatność ponoszoną przez rodzica jest decyzją związaną, w odróżnieniu od uznaniowej decyzji odstępującej od ustalenia opłaty. Regulacje zawarte w obecnie obowiązującej ustawie nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej badania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2349/2). Organ ustalający tę opłatę ustala jedynie, od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oraz dodatki, względnie ile wynoszą średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej”.