Czy przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania to skuteczny sposób na lawinę wuzetek?

PROBLEM. Tylko do końca 2025 r. można uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na starych zasadach. Nic więc dziwnego, że w całym kraju właściciele nieruchomości zasypali gminy wnioskami. Część samorządowców znalazła jednak metodę, by to powstrzymać: przystąpienie
do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla objętych nimi terenów samorządy mogą zawiesić przyjmowanie wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniamy, na czym polega ten mechanizm, kiedy można z niego skorzystać, czego unikać, by sąd nie uznał, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne.

Jaki przepis daje gminom podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy?

Możliwość zawieszenia postępowania m.in. z uwagi na procedowanie planu miejscowego wynika wprost z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p). Zgodnie z ust. 1 zd. 1 tego przepisu „postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy”.

Co istotne, takie zawieszenie postępowania następuje z urzędu, ale nie jest obligatoryjne. Decyduje w tej sprawie organ. Robi to w drodze postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jak pisaliśmy w tekście „Sprytny sposób na lawinę WZ-ek” (DGP nr 49 z 19 marca 2025 r.),
na taki krok zdecydował się już m.in. Wrocław.

Na jakim etapie można zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy?

Zawieszenie postępowania może nastąpić niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna. Co więcej, możliwe jest to nawet przed jej podjęciem. Taka możliwość wynika z generalnego prymatu planu miejscowego. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 23 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 3018/20): „Wolą ustawodawcy władztwo planistyczne zostało zastrzeżone dla organów gminy. Mają one prawo do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym decydowania o przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym. Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy i najpełniejszy instrument kształtowania przestrzeni, to w sposób usprawiedliwiony przyznano prymat pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwiono zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, aby mogło dojść do kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu”. W praktyce często dochodzi do nadużywania jego stosowania przez organy.

Kiedy gmina będzie musiała wznowić zawieszone postępowanie?

W art. 62 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał na okoliczności decydujące o konieczności podjęcia zawieszonego postępowania. Wynika z niego, że „Wójt, burmistrz albo prezydent miasta muszą podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany”.

Ale uwaga! W tym drugim przypadku możliwe jest przedłużenie czasu trwania postępowania na dodatkowe sześć miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.).

Maksymalnie 24 miesiące zawieszenia postępowania ma umożliwić podjęcie planu miejscowego, co jednocześnie czyni bezzasadnym prowadzenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Możliwość jeszcze dłuższego terminu zawieszenia postępowania wynika z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i dotyczy przypadków, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wiąże się z obszarem, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Dodajmy, że sporządzenie planu jest obowiązkowe m.in. gdy na terenie gminy przewiduje się utworzenie obszaru chronionego krajobrazu lub gdy mają być realizowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Sądy wskazują, kiedy postępowania nie powinno się zawieszać

Sens stosowania przywołanych regulacji często zostaje wypaczony przez organy, które zawieszając postępowanie, uchylają się od przynajmniej czasowego procedowania spraw, które z różnych względów nie wpisują się w politykę danego urzędu. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, kiedy stosowanie zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne, a kiedy nie.

►WSA w Gliwicach w wyroku z 20 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SA/Gl 1576/22) wskazał, że w ramach analizy zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w okolicznościach konkretnego wniosku konieczne jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy z perspektywy jego celowości, rozumianej jako potencjalne prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. W przeciwnym razie, a więc gdy brak jest takiej potencjalnej sprzeczności, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.

►WSA w Poznaniu wyroku z 15 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 42/22) stwierdził, że nie powinno dochodzić do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy nie jest prawdopodobne, że plan miejscowy zostanie podjęty w czasie zawieszenia postępowania. „Okres, na jaki postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być zawieszone w takich sytuacjach, jest po prostu niezasadnym przedłużeniem postępowania. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia, kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie – nie uzasadniają stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania. Zaawansowanie prac planistycznych ograniczające się do podjęcia uchwały o przystąpieniu ado sporządzenia planu miejscowego nie uzasadnia konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.” – stwierdził WSA w Poznaniu.

►WSA w Poznaniu w wyroku z 15 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 40/22) podkreślił, że zawieszenie nie może być całkowicie dowolne: organ musi wykazać, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. „Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu”. Postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega oczywiście kontroli organów odwoławczych, jako wynik złożonego – najczęściej przez inwestora – odwołania. Paradoks polega na tym, że organy odwoławcze procedują sprawy dotyczące zawieszenia postępowania tak długo, że w czasie wydawania rozstrzygnięcia maksymalny okres zawieszenia postępowania już upływa.

Ważne! Ustawa o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym nie zezwala na zawieszenie postępowania z uwagi na procedowanie planu ogólnego. ©℗

Inwestor może próbować podważyć postanowienie o zawieszeniu postępowania

Inwestor, który proceduje decyzję o warunkach zabudowy, a gmina właśnie podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, musi liczyć się z ryzykiem zawieszenia tego postępowania. Organ może to zrobić, choć nie ma takiego obowiązku.

Co istotne, samo podjęcie przez gminę uchwały nie spowoduje, że wszystkie postępowania o wydanie decyzji WZ z automatu zostaną zawieszone. Decyzja o zawieszeniu powinna być bowiem podejmowana przez organ indywidualnie, w odniesieniu do każdej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności, które za takim zawieszeniem przemawiają.

Warto podkreślić, że organ prowadzący postępowanie o WZ nie ma w tym przypadku dowolności, ponieważ zawieszenie może nastąpić, jeśli realnie wystąpiły okoliczności, które je uzasadniają. Jeśli takie okoliczności nie wystąpiły, a mimo to postępowanie zostało zawieszone, inwestor może skutecznie zakwestionować rozstrzygnięcie w tej sprawie, składając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Może to zrobić w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu postanowienia.

Kiedy zatem zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy będzie uznane przez sąd za bezzasadne? Przede wszystkim, gdy jego przesłanką jest wyłącznie fakt, że rada gminy/miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a gmina nie ma zamiaru procedowania planu miejscowego. Jeśli podjęcie takiej uchwały służy jej do osiągnięcia innego celu – np. daje możliwość blokowania niechcianych społecznie inwestycji, albo zmierza do uniknięcia kar za niewydanie decyzji WZ w terminie 90 dni, to sąd może nie uznać, że zawieszenie jest zasadne. Gmina może zawiesić postępowanie tylko w razie stwierdzenia potencjalnej sprzeczności sposobu zagospodarowania terenu określonego we wniosku o warunki zabudowy z jego przeznaczeniem projektowanym w ramach prowadzonej procedury planistycznej. A ono musi być zgodne ze studium. Jeśli więc planowana przez inwestora inwestycja jest zgodna ze studium, to organ nie ma podstaw do zawieszenia postępowania.

Kluczowe jest także to, na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy istnieje możliwość ich zakończenia w terminie wynikającym z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli jest duże prawdopodobieństwo, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony w terminie 18 miesięcy, ponieważ organ planistyczny nawet nie podjął jeszcze żadnych czynności w ramach procedury, to również brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Można spodziewać się, że inwestor będzie zapewne w takim przypadku sprawdzał, w jakim terminie – liczonym od podjęcia uchwały o przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego – w danej gminie średnio procedowane są plany miejscowe. Jeśli znacząco przekracza on 18 miesięcy, to dla inwestora może to być bardzo dobry argument do podważenia postanowienia o zawieszeniu.

Niedopuszczalne jest także zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy z powodu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego. Część gmin niestety stosuje taką praktykę, mimo iż nie znajduje to żadnego uzasadnienia w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W postanowieniu o zawieszeniu postępowania o WZ organ ma obowiązek w przekonujący sposób uzasadnić, że przesłanki do zawieszenia zostały spełnione. Nie może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że rada miasta/gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w związku z tym należało zawiesić postępowanie. Takie lakoniczne uzasadnienie również będzie skutecznym argumentem dla podważenia zawieszenia postępowania. ©℗