Pozwolenie na zabudowę zagrodową: czy można je przenieść na osobę, która nie jest rolnikiem

PYTANIE. Do starostwa zgłosił się nabywca gruntu rolnego i poprosił o przeniesienie pozwolenia na budowę. Poprzednim właścicielem działki był rolnik, który uzyskał warunki zabudowy, a następnie pozwolenie na zabudowę zagrodową. Czy organ administracji budowlanej może przenieść pozwolenie na budowę, dotyczące inwestycji związanej z zabudową zagrodową, wydane rolnikowi, na osobę, która nie ma takiego statusu?

Pytanie dotyczy dość częstej sytuacji, gdy rolnik najpierw uzyskuje decyzję o warunkach zabudowy, a w ślad za tym – pozwolenie na budowę inwestycji związanej z zabudową zagrodową (np. budynku mieszkalnego), a następnie, nie rozpoczynając budowy, sprzedaje nieruchomość osobie, która rolnikiem nie jest. W takiej sytuacji nabywca gruntu, chcąc skorzystać z pozwolenia uzyskanego przez rolnika i na jego podstawie wznieść na działce budynek mieszkalny, zwraca się do starosty o przeniesienie pozwolenia na budowę.

Meritum problemu

Istota problemu, przed jakim staje w takiej sytuacji organ, który rozpatruje sprawę, sprowadza się do ustalenia odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku zapisu w decyzji o warunkach zabudowy o przeznaczeniu terenu pod zabudowę zagrodową można przenieść pozwolenie na budowę uzyskane przez rolnika na podstawie owej wuzetki na podmiot, który nim nie jest i planuje budowę o charakterze mieszkaniowym.

Odpowiedź na powyższe pytanie nie jest łatwa, ponieważ organ musi wziąć pod uwagę regulacje wynikające z kilku ustaw, w tym:

• ustawy – prawo budowlane (dalej: p.b.),
• ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.),
• ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: u.k.u.r.),
• ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.).

Analizując ich przepisy, organ musi w konsekwencji m.in. ustalić, czy osoba, która nie jest rolnikiem (nierolnik), może wybudować się na gruncie rolnym z określonymi zasadami zabudowy dla zabudowy zagrodowej i czy organ administracji budowlanej jest uprawniony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę do oceny tego, czy osoba wnosząca o przeniesienie pozwolenia jest rolnikiem.

Powyższe zagadnienie jest o tyle problematyczne, że w myśl art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumie się „budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego”.

Orzecznictwo: zabudowa zagrodowa to nie to samo co mieszkaniowa

Na powyższe pytania NSA odpowiedział m.in. w wyroku z 23 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 944/21). Jak stwierdził, „czym innym jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują, co prawda, także budynki mieszkalne. Służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli”.

Ważne! Warto zauważyć, że sądy administracyjne już wcześniej wskazywały, że zamierzenie inwestycyjne inwestora budowlanego powinno być rozpatrywane nie tylko przez pryzmat spełnienia uwarunkowań, jakie wynikają wprost z p.b., lecz należy je szeroko interpretować z uwzględnieniem przepisów wynikających z innych ustaw.

Oczywiście w pierwszej kolejności należy stosować wykładnię literalną, ale nieodzowne okazuje się także sięgnięcie do wykładni systemowej, co wynika z zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a.; organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 par. 1 k.p.a.). „Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych” (tak: wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2224/12).

W tym zakresie stanowisko NSA jest konsekwentne. W kolejnym wyroku z 13 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1637/23) NSA stwierdził, że „organ architektoniczno-budowlany rozpoznający w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 p.b., wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę obejmującego budynek w zabudowie zagrodowej, oceniając oświadczenie nowego inwestora o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest uprawniony do zweryfikowania, czy planowana zabudowa wchodzić będzie w skład gospodarstwa rolnego nowego inwestora”.

Przeniesienie pozwolenia na budowę - na czym polega

Czym kierował się NSA – możemy dowiedzieć się z uzasadnienia do przytoczonego wyżej orzeczenia z 13 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1637/23). Sąd przypomniał, że z art. 40 ust. 1 p.b. wynika, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, do przeniesienia pozwolenia na budowę na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku nowy inwestor dołączy:

• oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę,
• oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej),
• zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.

Jak podkreślił NSA, „konstrukcja przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi w praktyce szczególną instytucję sukcesji podmiotowej w obszarze prawa administracyjnego, przy czym w istocie – wbrew użytej w art. 40 ust. 1 p.b. terminologii – chodzi o decyzyjny tryb przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę”. Jak wskazał NSA, „wykładnia systemowa wskazuje, że skoro ustawodawca przewidział «decyzyjną formę» przenoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to (…) rozpoznając wniosek nowego inwestora organ architektoniczno-budowlany nie może nie dostrzegać innych uwarunkowań związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę dla konkretnego rodzaju inwestycji”.

NSA podkreślił jednak, że zabudowa zagrodowa jest odmiennie traktowana niż zabudowa jednorodzinna: „Należy zauważyć, że do zabudowy zagrodowej – zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. wymogu tzw. «dobrego sąsiedztwa», «w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie». Przypomnijmy, że ta zasada dobrego sąsiedztwa, stosowana co do zasady przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ważne! W myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jeśli inwestor ubiega się o zabudowę zagrodową, to musi ona być powiązana z gospodarstwem rolnym.

To preferencyjne potraktowanie inwestorów posiadających gospodarstwo rolne sprowadza się do umożliwienia rolnikowi zrealizowania zabudowy zagrodowej bez konieczności spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. „W zaskarżonej decyzji trafnie uwypuklono, że dotychczasowy inwestor uzyskał decyzję WZ właśnie z uwagi na treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p.” – wskazał sąd. Nadto NSA zauważył, że rolnik nie musi uzyskiwać decyzji o odrolnieniu gruntu przeznaczonego pod zabudowę, skoro nadal powierzchnia pod zabudowę byłaby traktowana jako grunt rolny. „Innymi słowy: decyzja o pozwoleniu na budowę była decyzją zależną od decyzji WZ, gdzie dotychczasowy inwestor spełniał wymóg ujęty w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.” – dodał NSA we wspomnianym wyżej wyroku (o sygn. akt II OSK 1637/23). I dodał wyraźną konkluzję: „Skoro skarżący kasacyjnie nie jest rolnikiem, nie posiada gospodarstwa rolnego, to nie spełnia warunku, który spełniał dotychczasowy inwestor, aby zrealizować zabudowę zagrodową. Uwzględnić ponadto wypadnie, że w myśl art. 2a ust. 1 u.k.u.r., co do reguły nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej”.

Konieczność uwzględnienia specyfiki zabudowy zagrodowej, gdy chodzi o decyzje podejmowane wobec przedsięwzięcia o takim charakterze, została dostrzeżona przez ustawodawcę na gruncie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 63 ust. 5 u.p.z.p, „Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 p.b., jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W przypadku decyzji wydanej dla zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., może ona zostać przeniesiona na rzecz innej osoby z zastrzeżeniem, że zabudowa ta będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego tej osoby oraz powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie”.

Co powinien zrobić starosta

Oczywiście właścicielem nieruchomości z zabudową zagrodową może być także nierolnik. Przepisy u.k.u.r. umożliwiają bowiem nabycie nieruchomości rolnej – pod pewnymi warunkami – każdemu (art. 1a, art. 2a u.k.u.r.). Problemem, w świetle powyższego wyroku, będzie możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej własność nierolnika, która w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 16 lipca 2019 r. (sygn. II SA/Bg 1190/18) starosta nie powinien dokonywać przeniesienia decyzji.

Ważne! „Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest odmiennym przeznaczeniem terenu niż zabudowa zagrodowa. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być realizowana na gruntach rolnych i nie może stanowić funkcji dopełniającej dla podstawowej funkcji zabudowy zagrodowej” – wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 16 lipca 2019 r.

Tymczasem praktyka organów administracji budowlanej bywa różna. Część z nich przy wniosku o przeniesienie opiera się jedynie na oświadczeniu nabywcy nieruchomości, nie gromadząc dowodów na potwierdzenie okoliczność posiadania statusu rolnika. Jak pokazuje przytoczone orzecznictwo jest to niewłaściwa praktyka ©℗