Za dodatkowe obowiązki pracownik urzędu powinien otrzymać dodatek specjalny

PYTANIE: Czy powierzając pracownikowi urzędu gminy dodatkowe obowiązki, wójt może podpisać z nim umowę zlecenia? Czy jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem w przypadku pracownika samorządowego jest przyznanie mu dodatku specjalnego?

ODPOWIEDŹ: Nie, w opisanej sytuacji nie powinno stosować się cywilnoprawnej umowy. W przypadku pracowników samorządowych ustawodawca przewidział specjalne świadczenie w postaci dodatku specjalnego, które może być przyznane przez pracodawcę samorządowego z tytułu zwiększenia obowiązków.

Umowa cywilnoprawna

Zlecenie co do zasady jest jedną z form legalnego wykonywania zadań (usług). Zgodnie z art. 734 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. W braku odmiennej umowy zlecenie obejmuje umocowanie do wykonania czynności w imieniu dającego zlecenie. Przepis ten nie uchybia przepisom o formie pełnomocnictwa.

Z kolei, w myśl art. 735 k.c. jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie.

Specyficzne uregulowania w przypadku pracowników samorządowych

Jednak z punktu widzenia pracodawców samorządowych kluczowe znaczenie ma ustawa o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.) oraz przepisy wykonawcze do niej, czyli rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W myśl ustawy podstawową formą zatrudnienia pracowników samorządowych jest stosunek pracowniczy, a nie cywilnoprawny. Ustawa ustanawia również specyficzne zasady wynagradzania pracowników samorządowych. W art. 39 ust. 1 u.p.s. postanowiono, że pracodawca w regulaminie wynagradzania określi, dla pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s. (czyli zatrudnianych na podstawie umowy o pracę):

1) wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych;

2) szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego.

Ponadto w myśl art. 39 ust. 2 u.p.s. pracodawca w regulaminie wynagradzania może określić:

1) warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa;

2) warunki i sposób przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5 u.p.s., oraz innych dodatków.

Wyjaśnijmy, że w art. 36 u.p.s. sprecyzowano rodzaje świadczeń przysługujących pracownikowi samorządowemu. Tamże m.in. postanowiono, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

W myśl art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Zgodnie z ust. 4 „pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny', a w myśl ust. 5 „pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny”. Ponadto, w myśl art. 36 ust. 6 u.p.s. pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. (chodzi odpowiednio o pracowników zatrudnionych na podstawie powołania i na podstawie umowy o pracę) za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę.

Jak więc z wynika z przepisów, dodatek specjalny jest jednym z możliwych świadczeń, które w założeniu mają rekompensować pracownikowi okresowe zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań.

Orzecznictwo o umowie zlecenia

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w orzeczeniu z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt BDF1.4800.100.2021) m.in. stwierdziła, że w art. 36 ust. 5 u.p.s. „ustawodawca zawarł spójnik alternatywy łącznej «lub», co wyłącza konieczność kumulatywnego spełnienia warunków do przyznania dodatku specjalnego w postaci okresowego zwiększenia obowiązków służbowych i dodatkowych zadań. Do przyznania tego dodatku wystarczy wystąpienie którejkolwiek z tych okoliczności. Jedyny wymóg formalny do przyznania takiego dodatku określony został przez ustawodawcę w art. 39 ust. 2 pkt 2 tej ustawy”.

Szczególnie pomocne w ocenie problemu opisanego w pytaniu są ustalenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 14 lutego 2025 r. (znak RIO.II.600.57.2024). RIO uznała w jednej z gmin jako nieprawidłowe: „zawieranie z pracownikiem (w latach 2023–2024) umów zlecenia na wykonywanie w trakcie godzin pracy czynności, które zostały mu uprzednio powierzone zakresem obowiązków w ramach stosunku pracy”. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano gminie, aby nie zlecała pracownikom urzędu gminy w drodze umów cywilnoprawnych czynności, które powinni wykonywać w ramach stosunku pracy (przypisanych im w zakresach obowiązków), za które otrzymują wynagrodzenie ze stosunku pracy, w związku z art. 78 par. 1 kodeksu pracy. W myśl tego ostatniego przepisu wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Jednocześnie RIO wyjaśniła, że w przypadku okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań należy rozważać możliwość przyznania pracownikowi dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., o ile oczywiście występuje jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. ©℗