Co można uregulować w planie miejscowym w kwestii podziału działek?

W gminie procedowany jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Radni proponują uregulowanie w nim zasad podziałów geodezyjnych nieruchomości. Czy rada jest upoważniona do wprowadzania takich regulacji w treści planu?

Nie, wykracza to poza kompetencje rady gminy. Taki pogląd potwierdził m.in. wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 listopada 2024 r. (nr NK-N.4131.79.3.2024.RJ1). Wyjaśnił, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zdaniem wojewody przepis nie zawiera jednak podstawy do określenia szczegółowych zasad i warunków ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości. W ocenie organu nadzoru takie regulacje stanowiłyby swego rodzaju wytyczną dla organu wykonawczego gminy, wydającego decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Tymczasem do wydawania tego rodzaju wytycznych organ stanowiący gminy nie jest uprawniony, ponieważ ustawodawca przyznał mu bardzo ograniczone kompetencje do określania zasad, na jakich może następować podział nieruchomości. Mianowicie w myśl art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w razie potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Jest to jedyne postanowienie, które może zostać zawarte w planie miejscowym, dotyczące wymogów, jakie powinna spełniać działka powstała w wyniku podziału.

Ustalenia w ustawie

Powyższą interpretację przepisów potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 22 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 920/11). Sąd wyjaśnił, że podział geodezyjny nieruchomości jest procedurą odbywającą się w granicach nieruchomości i zmierzającą do wydzielania w jej obrębie działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny sam w sobie nie powoduje zmian własnościowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 292/10). Natomiast wynikiem scalenia i podziału jest przekształcenie niekorzystnie ukształtowanych nieruchomości w celu umożliwienia ich wykorzystania i zainwestowania zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Proces scalenia i podziału zachodzi wówczas, gdy zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowaniem tym obejmuje się większą liczbę nieruchomości, a wydzielone działki w wyniku podziału zawierają się w granicach nieruchomości sprzed podziału. Co do postępowania podziałowego, to w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) ustawodawca stwierdził, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie zaś braku tego planu stosuje się art. 94 u.g.n., w myśl którego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, to podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w art. 93 ust. 1 u.g.n., nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału. Ustalenia te mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca w art. 93 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Sam ustawodawca ustanowił również warunki dokonywania podziałów nieruchomości bez względu na postanowienia planu miejscowego, dotyczące przeznaczenia terenu czy możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przewidział mianowicie w art. 95 pkt 1‒8 u.g.n. zamknięty katalog przypadków, w których jest dopuszczalny podział. W związku z tym właśnie, że procedura podziału nieruchomości jest przez ustawodawcę wyczerpująco określona w przepisach zawartych w rozdziale 1 działu III u.g.n., to rada gminy nie ma kompetencji do wybiórczego określania zasad (warunków, ograniczeń), jakim ta procedura podlega.

Kompetencje wójta

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2235/10) wyjaśnił, że to wójt (burmistrz) jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan nie jest przeznaczony do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Tym samym rada nie jest uprawniona do zamieszczania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Z uwagi na to, że to wójt (burmistrz) jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości, to organ ten władny jest tym samym do oceny, działając na podstawie przepisów prawa, czy zachodzą podstawy do zatwierdzenia podziału geodezyjnego, czy też nie. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (por. wyroki WSA we Wrocławiu z: 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 100/15, i z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 239/15). Ustalenia przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania nie można utożsamiać również z kompetencją rady gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego bądź ustalania zakazów czy nakazów przeprowadzania takiej procedury na pewnych terenach.

Podsumowując: o ile ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), o tyle nie przyznał tym organom kompetencji do regulowania materii związanej z podziałem geodezyjnym nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że postępowania zarówno podziałowe, jak i i scaleniowo-podziałowe stanowią przedmiot uregulowań u.g.n. W rozdziale 1 działu III u.g.n. jest mowa o podziałach nieruchomości, a w rozdziale 2 o scalaniu i podziale nieruchomości. Obydwa te postępowania znacznie się od siebie różnią. ©℗