Finansowanie samorządowej oświaty po nowemu

25 października br. weszła w życie uchwalona 1 października br. nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. poz. 1572; dalej: u.d.j.s.t.), która zdaniem wielu komentatorów wprowadza prawdziwą rewolucję w finansowaniu JST. Zmiany – oczekiwane od lat przez samorządowców – dotyczą całego systemu finansów komunalnych, obejmują więc także finansowanie zadań z zakresu edukacji publicznej.

Naprawianie złej sytuacji

O tym, że zastany przez wyłoniony po zeszłorocznych wyborach rząd system finansowania samorządu terytorialnego jest zły i niewydolny, nie trzeba już nikogo przekonywać.

Wystarczy np. sprawdzić kilka podstawowych danych w budżetach poszczególnych JST, by się przekonać, że koszty wykonywania zadań oświatowych sprawiły, iż gminy i powiaty znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji. Subwencja przekazywana z budżetu centralnego często nie pokrywa nawet kosztów wynagrodzeń, udział wydatków na oświatę w wydatkach bieżących w znacznej części gmin przekracza 40 proc., a są jednostki, w których utrzymanie szkół i placówek oświatowych pochłania połowę i więcej całego budżetu.

Nowa regulacja zmienia podejście do sposobu kształtowania dochodów JST i ma dzięki temu przynieść ulgę wydrenowanym budżetom komunalnym.

Najważniejszą zmianą jest wprowadzenie pojęcia potrzeb finansowych JST (jako sumy potrzeb wyrównawczych, oświatowych, rozwojowych, ekologicznych i uzupełniających) w miejsce funkcjonujących dotychczas części subwencji ogólnej.

Te potrzeby będą finansowane zwiększonymi dochodami z tytułu udziału JST w podatkach PIT oraz CIT. Jeśli zaś te źródła będą niewystarczające, to uzupełni je subwencja ogólna z budżetu centralnego. Ważne jest to, że potrzeby finansowe są według u.d.j.s.t. elementem kalkulacyjnym do ustalenia wysokości subwencji ogólnej z budżetu państwa.

Ustalanie potrzeb oświatowych

Generalnym założeniem jest to, że łączna, bo obejmująca cały kraj kwota potrzeb oświatowych będzie ustalana właściwie analogicznie do tego, jak dotychczas była ustalana część oświatowa subwencji ogólnej. Zatem podstawą do ustalenia tej wielkości będzie kwota z roku poprzedniego przy uwzględnieniu zmiany zakresu realizowanych zadań oświatowych. Kwota ustalona dla całego kraju będzie następnie dzielona według algorytmu określonego w rozporządzeniu ministra właściwego ds. oświaty.

Mechanizm ustalania potrzeb oświatowych można odnaleźć w art. 26 ust. 1 u.d.j.s.t. Ten przepis stanowi, że potrzeby oświatowe wszystkich JST ustala się w wysokości łącznej kwoty potrzeb oświatowych, nie mniejszej niż ustalona w roku poprzedzającym rok budżetowy, skorygowanej w związku ze zmianą realizowanych zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z:

1) dowozem dzieci, uczniów, słuchaczy i wychowanków odpowiednio do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i jednostek systemu oświaty, o których mowa w art. 2 pkt 3‒11 ustawy z 14 grudnia 2016 r. ‒ Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1562; dalej: p.o.);

2) funkcjonowaniem branżowych centrów umiejętności niewchodzących w skład ogólnopolskiej sieci branżowych centrów umiejętności, o której mowa w art. 8a ust. 7 p.o.;

3) objęciem uczniów lub słuchaczy branżowym szkoleniem zawodowym realizowanym przez branżowe centra umiejętności, o których mowa w pkt 2.

Jednocześnie ust. 2 tego samego artykułu precyzuje, że potrzeby oświatowe, o których mowa w ust. 1, w części wynikającej z realizacji zadań związanych z objęciem wychowaniem przedszkolnym dzieci, które ukończyły pięć lat albo mniej w roku poprzedzającym rok budżetowy, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, koryguje się, uwzględniając wyłącznie skutki wynikające ze:

1) zmiany realizowanych zadań związanych z:

a) objęciem wychowaniem przedszkolnym dzieci mających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 10 p.o.,

b) objęciem zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi dzieci mających orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o którym mowa w art. 127 ust. 10 p.o.,

c) objęciem wczesnym wspomaganiem rozwoju dzieci mających opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, o której mowa w art. 127 ust. 10 p.o.,

d) zatrudnieniem nauczycieli, o których mowa w art. 42d ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. ‒ Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 986; dalej: KN), a więc pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów lub terapeutów pedagogicznych, w łącznej liczbie etatów nauczycieli, o której mowa w art. 42d ust. 3 tej ustawy (przepis ten określa minimalną liczbę etatów w placówkach),

e) finansowaniem świadczenia na start, o którym mowa w art. 53a KN,

2) wzrostu w roku budżetowym średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 KN.

Dobre wiadomości

W stosunku do obowiązujących dotychczas rozwiązań został zatem rozszerzony katalog zadań, jakie uwzględnia się przy ustalaniu potrzeb finansowych. Pod rządami nowej u.d.j.s.t. w kwocie potrzeb oświatowych będą uwzględniane skutki wzrostu średnich wynagrodzeń nauczycieli przedszkoli prowadzonych przez JST. Ta zmiana jest wyjściem naprzeciw oczekiwaniom gmin, które od lat narzekały na brak stosownej rekompensaty w przypadku podwyższania przez rząd płac nauczycieli. W praktyce bowiem zwiększana subwencja nie uwzględniała kosztów wyższych poborów nauczycieli przedszkoli, a tym samym gminy musiały szukać środków w budżecie, by sfinansować wyższe wydatki z tego tytułu.

Ogólne potrzeby oświatowe zostaną ponadto zwiększone o równowartość kwoty dotacji z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie zadań w zakresie wychowania przedszkolnego. Według uzasadnienia do projektu u.d.j.s.t. „zmiana ta uelastycznić ma sposób wykorzystania środków przez JST wskutek odejścia od transferu dotacyjnego na rzecz dochodów własnych ustalanych w tej samej wysokości”.

Projekt rozporządzenia już procedowany

Prawodawca ustalił w art. 81 ust. 1 u.d.j.s.t. kwotę potrzeb oświatowych na 2025 r. na poziomie 102 652 278 950 zł. Jednocześnie wskazał w art. 81 ust. 2 u.d.j.s.t., że w celu obliczenia potrzeb oświatowych JST na 2025 r., w tym branych pod uwagę do ustalenia dochodów i wydatków zawartych w projekcie ustawy budżetowej na 2025 r. przedłożonym Sejmowi, przyjmuje się potrzeby oświatowe obliczone przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania na podstawie danych według stanu na 15 maja 2024 r. z uwzględnieniem przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 26 ust. 6 u.d.j.s.t.

Projekt rozporządzenia w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między JST w 2025 r., które ma wypełnić tę delegację ustawową, został opublikowany 25 października br. na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Dokument jest w fazie opiniowania i uzgodnień. Jego zasadnicza treść jest bardzo lakoniczna i sprowadza się do tego, że łączna kwota potrzeb oświatowych na 2025 r. jest dzielona między poszczególne JST z uwzględnieniem zadań oświatowych realizowanych przez te jednostki, a sam podział łącznej kwoty potrzeb oświatowych następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Kluczowy jest właśnie załącznik, w którym na ponad 30 stronach jest opisany mechanizm podziału kwoty potrzeb oświatowych.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia, w celu precyzyjnego mierzenia skali zadań oświatowych i dostosowania do tych zadań kwoty potrzeb oświatowych dla poszczególnych JST uzależniono wysokość kwoty potrzeb oświatowych od liczby uczniów przeliczeniowych – otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag i wskaźników dla wybranych kategorii uczniów, słuchaczy, wychowanków i dzieci, określonych typów szkół i rodzajów placówek oraz wskaźnika korygującego uwzględniającego etapy rozwoju zawodowego nauczycieli (nauczyciel początkujący, nauczyciel mianowany, nauczyciel dyplomowany). Co ciekawe, zastosowanie wskaźnika korygującego ma umożliwić naliczenie relatywnie wyższych kwot potrzeb oświatowych dla tych JST, w których udział liczby etatów nauczycieli mianowanych i nauczycieli dyplomowanych w ogólnej liczbie etatów nauczycieli jest wyższy niż średnia w skali kraju, co przekłada się na poziom ponoszonych przez poszczególne JST wydatków na wynagrodzenia nauczycieli. Takie rozwiązanie to ukłon w stronę tych JST, które mają relatywnie bardziej doświadczoną kadrę, a tym samym muszą ponosić wyższe wydatki na płace (które są zróżnicowane w zależności od posiadanych przez nauczycieli stopni awansu).

Warto jednak zauważyć, że nowe rozwiązania stanowią cios w niepubliczne szkoły policealne, których efektywność kształcenia od lat budzi poważne wątpliwości. Prawodawca zróżnicował bowiem finansowanie uczniów w szkołach kształcących w formie stacjonarnej i zaocznej. W ten sposób zastosował się do wniosków Najwyższej Izby Kontroli sformułowanych w ramach kontroli dotyczącej funkcjonowania systemu finansowania szkół niepublicznych kształcących osoby dorosłe. NIK postulował zróżnicowanie stawek subwencji dla szkół policealnych kształcących w formie stacjonarnej i zaocznej uwzględniające wyższe koszty kształcenia wynikające z większego wymiaru godzin w szkole stacjonarnej.

Ustalone odgórnie

Ustawowe zmiany zawierają wiele rozwiązań korzystnych dla JST, o tym jednak, które z nich i w jakim zakresie odniosą korzyść, zdecydują niuanse, bo przecież, jak wynika z algorytmu, bardzo wiele czynników przełoży się na ostateczny wynik podziału środków w ramach potrzeb oświatowych.

Niestety złą wiadomością jest to, że w praktyce mechanizm jest tak skonstruowany, iż dla poszczególnych JST nie zostaną ustalone kwoty, które te muszą faktycznie wydać, ale kwoty hipotetycznych potrzeb, skalkulowanych często na podstawie arbitralnych założeń poczynionych dla przyjęcia określonych wag czy wskaźników. Suma potrzeb dla całego kraju zostanie wyliczona odgórnie i nie może przekroczyć pułapu ustalonego kwotą zapisaną w budżecie państwa.

Dotacyjne wsparcie

Z pewnością pocieszającą wiadomością dla JST jest to, że w nowym systemie mogą liczyć nie tylko na środki ustalone w ramach mechanizmu kalkulacji potrzeb oświatowych i podziału z tego tytułu, lecz także na wsparcie z budżetu państwa w formie dotacji. Utrzymano bowiem w u.d.j.s.t. katalog dotacji na dofinansowanie zadań własnych z zakresu oświaty, a mianowicie zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej, oraz związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego.

Ograniczyć wydatki

Dyskutując o finansowaniu zadań oświatowych przez JST, nie należy zapominać o rozwiązaniach innych niż wynikające stricte z prawa finansowego, a mogących pomóc samorządom. Przez ostatnie lata obserwowaliśmy zmiany prawa, które nierzadko były generatorami kosztów dla organów prowadzących, a przecież tę tendencję można zmienić.

► Po pierwsze, niezbędne wydaje się zwiększenie zakresu samodzielności JST w sprawach organizacyjnych. Na przykład likwidacja szkoły jest obecnie możliwa po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, co oznacza, że organ administracji rządowej może opóźnić czy nawet całkiem zablokować zlikwidowanie szkoły, którą samorząd chce zamknąć ze względu na nieracjonalność ponoszenia kosztów jej funkcjonowania.

► Po drugie, pożądane jest odwrócenie tendencji ustawodawcy do narzucania szkołom sztywnych standardów związanych z organizacją kształcenia oraz zatrudnianiem kadry pedagogicznej, które przekładają się na wzrost kosztów funkcjonowania poszczególnych szkół i placówek. Przykładem jest ustalenie w KN norm zatrudnienia pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów lub terapeutów pedagogicznych bez zważania na to, jakie są rzeczywiste potrzeby w konkretnej jednostce oświatowej.

► Po trzecie, konieczna jest reforma KN, która doprowadzi do rewizji norm obciążenia pracą dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą na poszczególnych stanowiskach nauczycielskich. Jednocześnie jest konieczne wprowadzenie takich zmian, które spowodują, że w zawodzie znów chętnie będą podejmować pracę osoby młode. Obecnie mamy do czynienia ze zjawiskiem starzenia się kadr, co przekłada się na niekorzystną strukturę zatrudnienia z punktu widzenia posiadanych przez nauczycieli stopni awansu zawodowego. Wysokość płac nauczycieli jest przecież uzależniona od stopnia awansu, a to oznacza, że im więcej nauczycieli mianowanych i dyplomowanych, tym wyższe wydatki funduszu płac. ©℗