ANALIZA: Reguła rozstrzygania wątpliwości na korzyść petenta ma wejść do kodeksu postępowania administracyjnego. Ma być podobna do wprowadzonej już w ordynacji podatkowej zasady rozstrzygania wątpliwości na rzecz podatnika.
ikona lupy />
Nakaz przyjaznej interpretacji przepisów / Dziennik Gazeta Prawna
ikona lupy />
Tomasz Strzałkowski doradca podatkowy, Kancelaria Chałas i Wspólnicy / Dziennik Gazeta Prawna
Wprowadzenie tej reguły do KPA ma zarówno zwolenników, jak i przeciwników. Ci pierwsi wskazują, że zastosowanie tej zasady prowadzić będzie do wydawania rozstrzygnięć korzystniejszych dla stron, a być może również zgodnych z ich żądaniem złożonym w celu wszczęcia postępowania. Drudzy zaś uważają, że reguła ta nie pasuje do procedury administracyjnej, bo najczęściej uczestniczy w niej więcej niż jedna osoba. Nierzadko ich interesy są skrajnie różne. Jak wobec tego urzędnik miałby zastosować tę zasadę? Co więcej, w postępowaniu podatkowym naprzeciw siebie stoją fiskus i podatnik. W procedurze administracyjnej ta konfiguracja może być znacznie bardziej skomplikowana: gmina – obywatel, obywatel – obywatel, Skarb Państwa – obywatel itd.
Na razie projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego nie został jeszcze skierowany do Sejmu. Trwają uzgodnienia międzyresortowe i konsultacje publiczne. Dlatego teraz jest czas na dyskusję. Żeby zamiast uproszczenia postępowania jeszcze bardziej go nie skomplikować.
Podatki w ogniu krytyki
Od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (tzw. zasada in dubio pro tributario). Zmiana ta wzbudziła duży optymizm płatników (za jej wprowadzeniem opowiedziało się w referendum 94,51 proc. Polaków – według wyników opublikowanych przez Państwową Komisję Wyborczą). Odmienny pogląd mieli niektórzy eksperci.
W Dzienniku Gazecie Prawnej („Stare błędy w ładnym opakowaniu”, DGP z 8 maja 2015 r. nr 88) profesor Cezary Kosikowski zwracał uwagę, że zasada ta wywołuje lawinę pytań. Jaki sens ma zmuszanie organów podatkowych i sądu administracyjnego do tego, aby wobec wątpliwości interpretacyjnych powstałych po stronie podatnika rozstrzygać kwestię wyłącznie według proponowanej zasady? W ocenie profesora to przecież może prowadzić do sytuacji, w której podatnik zawsze będzie zgłaszał wątpliwości, natomiast urzędnik podatkowy nie będzie ich miał nigdy.
Na istotną kwestię zwrócił uwagę profesor Andrzej Gomułowicz, który stwierdził, że in dubio pro tributario jako zasada zasad, czy też superzasada, tworzy nieznane polskiej konstytucji relacje pomiędzy dobrem publicznym a dobrem jednostki. Nakazuje – i jest to nakaz bezwzględny – by w określonej sytuacji przesądzić wątpliwości na korzyść podatnika. Jego korzyść została więc określona jako wartość szczególna [„Nie traktujmy rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika jako dogmatu. Nie podchodźmy do niego na kolanach” DGP z 12 sierpnia 2015 r. nr 155]. - Tymczasem w polskiej kulturze prawnej szczególne znaczenie przypisuje się tym zasadom konstytucyjnym, które mają status zasad naczelnych. – Nie dostrzegam wśród nich „korzyści podatnika” jako kierunkowej dyrektywy rozstrzygania konfliktów dwóch wartości, tj. dobra publicznego i dobra jednostki – wskazywał profesor.
Wątpliwości zgłasza także Kamila Bielecka, adwokat z kancelarii Chałas i Wspónicy, która zauważa, że aby faktycznie doszło do stosowania zasady in dubio pro tributario, organy podatkowe będą najpierw musiały powziąć przekonanie, że wykładnia określonych przepisów prawa prowadzi do rozbieżnych wniosków. Dopiero wówczas powinny wybrać interpretację, która jest korzystniejsza dla strony. – Nasuwa to wątpliwości, czy organ rozpoznając sprawę administracyjną „przyzna się”, że rzeczywiście doszło do rozbieżności interpretacyjnych przepisów w trakcie prowadzonego postępowania – twierdzi mec. Bielecka. – Z całą pewnością łatwiej będzie dokonać wykazania naruszenia zasady wyboru korzystniejszej wykładni przez organ w przypadku, gdy przepisy prawa stosowane w określonej sprawie były mało konkretne, a pojęcia w nich zawarte nieprecyzyjne – dodaje prawniczka.
Reguła ta obowiązuje w procedurze podatkowej zaledwie kilka miesięcy. Trudno więc stwierdzić, czy sprawdza się w praktyce. – Duże znaczenie w tej kwestii będzie miało orzecznictwo sądów administracyjnych, które będą rozpatrywać skargi obywateli na decyzje wydawane przez organy i dokonywać oceny, czy zasada była przestrzegana – zauważa Kamila Bielecka.
Uznaniowość na niekorzyść obywatela
W procedurze administracyjnej według projektodawców zasada in dubio pro libertate (rozstrzyganie wątpliwości na rzecz wolności) ma być zawarta w nowym par. 2 art. 7 k.p.a.
– Doświadczenie w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych pokazuje, że w razie pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do norm prawnych znajdujących zastosowanie przy rozstrzyganiu danej sprawy, utrwalona jest praktyka, że urzędnik rozstrzyga o wykładni całkowicie uznaniowo, bardzo często na niekorzyść strony – twierdzi dr Mariusz Bidzyński, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy. Jego zdaniem nie powinno mieć to miejsca, bowiem organy prowadzące postępowanie winny wzbudzać zaufanie obywateli do władzy państwowej, a występowanie takich zachowań przeczy tej zasadzie. – Warto również wskazać, że takie ukształtowanie uprawnień organów administracji publicznej może budzić poważne wątpliwości pod kątem zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa – dodaje mecenas.
Zasada przyjaznej interpretacji przepisów, jak ją nazywa twórca projektu nowelizacji k.p.a., jest różnie oceniana przez ekspertów. – Zasada ta będzie pełnić w mojej ocenie swoistego rodzaju funkcję ochronną przed niekorzystnymi dla obywatela działaniami organów administracji publicznej, podejmowanych z powodu udzielenia organom pełnej swobody w zakresie interpretacji przepisów prawa – podkreśla dr Bidzyński. W jego ocenie zakres regulacji będzie się rozciągał na ochronę obywateli przed negatywnymi skutkami niejasno sformułowanych regulacji prawnych, których wykładnie przedstawiają różne znaczenie przepisów. – W ten sposób możliwe jest ograniczenie naruszania przez organy, a także ustawodawcę, łamania konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – dodaje mecenas.
– Projektowane zmiany należy ocenić jako pozytywną próbę ukierunkowania przepisów postępowania administracyjnego na korzyść obywateli i przez to umocnienia zaufania obywateli do organów administracji – ocenia Kamila Bielecka. – Biorąc jednak pod uwagę szeroki zakres zmian oraz znaczenie dla całego postępowania, trzeba zadać sobie pytanie, jak szybko organy zaczną w rzeczywistości stosować nowe przepisy i czy w ogóle ta zasada będzie faktycznie stosowana – podsumowuje mec. Bielecka.
Niemożliwe do zastosowania
Propozycja wprowadzenia tej zasady ma też przeciwników. Negatywnie to rozwiązanie ocenia dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. – O ile można się spierać, czy zasada in dubio pro tributario w procedurze podatkowej jest potrzebna, to w postępowaniu administracyjnym sprawa jest jeszcze bardziej skomplikowana – zauważa Stefan Płażek. – Moim zdaniem wprowadzenie zasady rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela w procedurze administracyjnej nie jest możliwe. I to co najmniej z dwóch powodów. Pierwszy dotyczy tego, że w postępowaniu tym zazwyczaj bierze udział wiele stron. Co więcej, ich interesy są najczęściej sprzeczne. Na rzecz której ze stron urzędnik ma rozstrzygać wątpliwości prawne? – pyta mecenas.
Drugi powód jest taki, że regulacje prawne przewidują przenikanie się procedury administracyjnej z cywilną. Przykład? – Rozgraniczanie nieruchomości. W postępowaniu cywilnym nie wyobrażam sobie faworyzowania obywatela – ocenia Stefan Płażek.
OPINIA EKSPERTA
Od 1 stycznia 2016 r. w Ordynacji podatkowej obowiązuje zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (łac. in dubio pro tributario). Jej wprowadzenie poprzedzone było gorącą publiczną debatą na temat zasadności tej zmiany.
Brzmienie przepisu powoduje, że mogą na niego powołać się wyłącznie podatnicy, nie obejmie ona natomiast innych stron postępowania (np. płatników, osób trzecich). To niedopatrzenie ze strony ustawodawcy. Podatnik może powołać się na nowe przepisy, gdy pojawią się co do treści przepisów prawa podatkowego. Powstaje praktyczne pytanie, kto ma nabrać wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego – podatnik, organ podatkowy, sąd administracyjny – i co ważniejsze, kto i w jaki sposób ma formalnie potwierdzić istnienie takich wątpliwości? Czy to mają być wątpliwości o charakterze obiektywnym, czy subiektywnym? Z całą pewnością same wątpliwości podatnika co do treści przepisu nie wystarczą, aby powołać się na rzeczoną klauzulę. W takiej sytuacji podatnik może złożyć wniosek o wydanie indywidualnej interpretacji w tym zakresie. Należy więc przyjąć, że niezbędne jest wykazanie wątpliwości co do treści przepisów o charakterze obiektywnym. Tylko kiedy wątpliwości co do treści przepisów mają charakter obiektywny? Czy takie wątpliwości występują w sytuacji, gdy organ podatkowy wbrew stanowisku podatnika i wskazanemu przez niego stanowisku sądów administracyjnych – dokonuje odmiennej (bardziej fiskalnej) oceny prawnopodatkowej przedstawionych zdarzeń? W praktyce tutaj będą koncentrowały się wysiłki pełnomocników, aby zastosować nowe przepisy. Obym się mylił, ale nie mogę oprzeć się wrażeniu, że organy podatkowe w dalszym ciągu będą twierdziły, iż nie mają wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej przez siebie wykładni, a wyroki, na które powołuje się podatnik, zapadły w indywidualnych sprawach i nie stanowią powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. Uważam, że na etapie postępowania administracyjnego nic to nie zmieni, a nowe przepisy nie stanowią przełomu w relacjach podatników z organami podatkowymi. Dalszy los nowych przepisów w dużej mierze będzie zależał od tego, jak często sądy administracyjne będą chciałby z nich korzystać przy rozstrzyganiu sporów. Na taką ocenę jest jeszcze za wcześnie.
SONDA
dr hab. Agnieszka Krawczyk, prof. Uniwersytetu Łódzkiego, sędzia WSA w Warszawie
Do propozycji legislacyjnych w tym zakresie należy odnieść się z aprobatą. Niezależnie bowiem od pozytywnej (nakaz) czy negatywnej (zakaz) formuły projektowanego przepisu zmiana w tym zakresie przyczynia się do wzmocnienia wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) ochrony zaufania obywatela do państwa. Jej znaczenie w tym kontekście akcentowano wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 25 czerwca 2002 r., sygn. akt K 45/01). W aktualnym stanie prawnym w kodeksie postępowania administracyjnego źródła nakazu rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony upatruje się głównie w ogólnej zasadzie zaufania (art. 8 k.p.a.), co – jak pokazuje praktyka – nie zapewnia dostatecznej ochrony przed skutkami niedostatków legislacyjnych. Wprowadzenie obok niej zasady in dubio pro libertate z pewnością wzmocni pozycję strony w sprawach administracyjnych, mogąc stanowić istotny czynnik wzrostu zaufania jednostki do władzy publicznej.
Zasadę in dubio pro libertate należy uznać też za przejaw respektowania jednego z elementów europejskich standardów procedury administracyjnej w postaci ujętej w art. 6 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(2007)7 z 20 czerwca 2007 r. w sprawie prawa do dobrej administracji zasady pewności prawa (principle of legal certainty). Potrzebę jej normatywnego wyeksponowania sygnalizowano już wcześniej w opublikowanym w 2008 r. projekcie zespołu eksperckiego ds. opracowania przepisów ogólnych prawa administracyjnego (RPO-Mat. Nr 60), proponując wówczas jej ujęcie w postaci negatywnej jako zakaz rozstrzygania niejasności i wątpliwości co do stanu prawnego lub faktycznego sprawy na niekorzyść uczestników postępowania (art. 26).
Bartłomiej Bartczak, burmistrz Gubina
Wprowadzenie do procedury administracyjnej zasady rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela to kolejny pomysł, który ma ułatwić życie petentom. Rozwiązanie to ma przyśpieszyć oraz ułatwić postępowanie administracyjne. Podobnie było z przepisami piłkarskimi dotyczącymi chociażby spalonego. Sytuacje tzw. stykowe były podczas Euro rozstrzygane na korzyść drużyny atakującej – czy dzięki temu padło więcej bramek? Statystyki tego nie potwierdzają. Podobnie może być w przypadku proponowanej zmiany. O ile zasada interpretowania wątpliwości na korzyść oskarżonego ma swoje zastosowanie w prawie karnym – stosowanie jej w prawie administracyjnym to już pewne novum. Postępowania administracyjne dotyczą najczęściej wymeldowania z urzędu, wycinki drzew, pozwolenia na alkohol czy decyzji stypendialnych. Trudno oczekiwać, że proponowana zmiana w jakiś znaczący sposób zmieni relacje na linii petent – urząd. W przypadku chociażby uzyskania stypendium najważniejsze jest spełnienie kryterium dochodowego. Podobnie jak przy nabywaniu świadczeń z pomocy społecznej. W ogóle postępowanie administracyjne różni się tym od postępowania karnego, że nie liczą się tak bardzo okoliczności zdarzenia, a spełnienie określonych warunków. Na pewno w teorii jest to wyraźny ukłon w kierunku petentów, którzy na co dzień zmagają się z różnymi urzędami. Ale czy ta zmiana pozytywnie wpłynie na jakość postępowań administracyjnych? Na pewno nie zaszkodzi, ale wracając do języka piłkarskiego i przykładu ze spalonym – gra może okazać się płynniejsza, ładniejsza dla oka, chociaż nie ma gwarancji, że padnie więcej goli. ⒸⓅ
Michał Czuryło, Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych sp.p.
Celowość wprowadzenia oraz zakres proponowanej zasady rodzi wątpliwości. Autorzy projektu nie skorzystali chociażby z rozwiązania zastosowanego do tej pory w postępowaniu karnym i podatkowym, gdzie mowa jest o obowiązku rozstrzygania na korzyść oskarżonego lub podatnika tylko tych wątpliwości, których nie da się usunąć w drodze wykładni. Intencja taka zdaje się wynikać z treści uzasadnienia do projektu, jednak nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 7 par. 2 KPA, w którym mowa jest wyłącznie o możliwych różnych wynikach wykładni. Jest to więc rozwiązanie podobne do wprowadzonego w art. 385 par. 2 k.c. w przypadku sporów przy rozstrzyganiu niejednoznaczności postanowień wzorców umownych w stosunkach z konsumentem. W każdej jednak z wymienionych powyżej regulacji mamy co do zasady do czynienia ze sporem między dwoma podmiotami. Podejście typu „klient ma zawsze rację” nie jest natomiast w mojej ocenie uzasadnione na gruncie postępowania administracyjnego. Od razu zdaje się bowiem nasuwać pytanie co w przypadku wielości stron – czyim wówczas interesem kierować ma się organ? Opowiedzenie się za interesem wyłącznie jednej ze stron stać będzie w opozycji z inną zasadą wprowadzaną do KPA w tym samym projekcie, czyli zawartą w art. 8 par. 1 zasadą bezstronności i równego traktowania stron.
Kolejny problem pojawia się w sytuacji, gdy przepis wprawdzie dopuszcza dwa sposoby jego interpretacji, przy czym jeden z nich jest na granicy absurdu, nadal jednak mieści się w ramach wykładni językowej i do tego jest korzystny dla strony. Wówczas organ, mimo że stosując inne reguły wykładni, nie miałby normalnie wątpliwości, będzie zobowiązany do przyjęcia wykładni korzystnej dla strony. Najbardziej prawdopodobnym skutkiem (i to paradoksalnie niekorzystnym w wielu przypadkach dla stron) będzie przyjmowanie przez organy, że w danej sprawie nie ma wątpliwości interpretacyjnych, czemu pomagać będzie również kolejna z proponowanych zmian w KPA, wprowadzająca obowiązek brania pod uwagę „oczekiwań strony wynikających z utrwalonej praktyki w zakresie rozstrzygnięć wydawanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym”.