Czy pożyczka na pokrycie deficytu wymaga uchwały, jeśli upoważnienie do jej zaciągnięcia wynika z budżetu?

W budżecie miasta na 2024 r. rada gminy zaplanowała deficyt, który pierwotnie miał zostać pokryty przychodami z tytułu emisji obligacji komunalnych. W połowie roku zdecydowała, że w obecnej sytuacji korzystniejszym rozwiązaniem będzie pokrycie go z pożyczki bankowej, a nie z obligacji, zaś odpowiednie upoważnienie do jej zaciągnięcia znalazło się w zmienionej uchwale budżetowej. Czy jest konieczne podjęcie dodatkowo odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zaciągnięcia pożyczki? Stanowiska są różne, a nam zależy na czasie, tymczasem sesja rady gminy odbywa się tylko raz w miesiącu, a najbliższa jest wyznaczona na koniec października.

Z art. 89 ust. 1 ustawy z o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe m.in. na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Ustawowe reguły

Natomiast w myśl art. 91 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 (czyli kredytów i pożyczek zaliczanych do państwowego długu publicznego – red.), oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Zaciągnięcie lub wyemitowanie przez JST zobowiązania z tytułu:

1) kredytu lub pożyczki na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 (przytoczyliśmy powyżej) i art. 90 (na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych – red.),

2) innego niż wymienione w pkt 1, zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2,

3) emisji papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90

– wymaga uzyskania przez zarząd JST opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania.

Różne instrumenty

Przywołane przepisy przewidują więc różne formy finansowania potrzeb JST, w tym w drodze emisji obligacji, kredytu czy pożyczki. Zatem jednostki samorządowe mają wybór i mogą korzystać z nich dowolnie, o ile spełniają kryteria wynikające z przepisów.

Pożyczki zostały zdefiniowane w art. 720 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości.

W ocenie zagadnienia znaczenie ma także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Z punktu widzenia poruszonej problematyki na uwagę zasługuje również art. 212 ust. 2 u.f.p., w myśl którego w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:

1) zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;

1a) zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 1;

2) dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258.

Ten ostatni przepis mówi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania określonych zmian w budżecie. Jest on skorelowany z art. 262 u.f.p., który stanowi, że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Czynności prawne w gminie wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.

Rozbieżne interpretacje

W kontekście poruszonej problematyki użyteczne będzie stanowisko RIO Kielce zawarte w piśmie z 4 maja 2023 r. (znak K.54.19.2023). RIO zajmowała się oceną, czy miasto powinno podjąć odrębną uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki mimo tego, że wcześniej upoważniono prezydenta miasta do zaciągnięcia takiego zobowiązania w treści uchwały budżetowej. W ramach oceny prawnej RIO zwróciła uwagę, że art. 89 u.f.p. zezwala gminom na zaciąganie kredytów i pożyczek oraz emisję papierów wartościowych m.in. na finansowanie planowanego deficytu budżetu. Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej gminy.

W ocenie RIO nie jest wymagane podjęcie odrębnej uchwały rady miasta w sprawie zaciągnięcia pożyczki, jeżeli takie upoważnienie wynika z uchwały budżetowej.

Trzeba jednak zaznaczyć, że takie stanowisko jest dyskusyjne, przede wszystkim w świetle art. 58 u.s.g., z którego wynika, że – uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których te zobowiązania zostaną pokryte, a uchwały te zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Dlatego niektóre RIO, powołując się na art. 58 u.s.g., wymagają, aby rada gminy podejmowała odrębną uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania, co jest związane m.in. z procedurą opiniowania możliwości zaciągnięcia zobowiązania, m.in. przez RIO (art. 91 u.f.p.).

Z uwagi na opisane wyżej rozbieżności interpretacyjne jest zatem rekomendowane uzyskanie stanowiska właściwej dla gminy regionalnej izby obrachunkowej. ©℗