Dotacje na zabytki. Czy gmina może zwrócić wydatki poniesione przed podpisaniem umowy?

Gmina zamierza wprowadzić nowy program dotacyjny, w którym dopuści refinansowanie wydatków związanych z renowacją budynków znajdujących się w gminnym rejestrze zabytków. Z tego typu wsparcia mają korzystać zarówno osoby fizyczne, jak i firmy. W naszej ocenie na refundację wydatków, poniesionych nawet do trzech lat wstecz, pozwala art. 76 ustawy o ochronie zabytków. Czy RIO może podważyć taki system wstecznych rozliczeń?

Pytanie dotyczy uchwały dotacyjnej, którą rada gminy może podjąć na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z.). W myśl tego przepisu: „w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Dotacja, w zakresie określonym w art. 77 u.o.z.o.z., może być udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków”.

Ustawowe odesłanie

Zacytowany przepis wyraźnie nawiązuje do art. 77 u.o.z.o.z., który z kolei określa zakres prac i robót możliwych do objęcia dotacją. Co jednak istotne, przepis ten nie odsyła do wspomnianego w pytaniu art. 76 u.o.z.o.z., który umożliwia wsteczne rozliczanie środków na wydatki poniesione w ostatnich trzech latach przez wnioskodawcę. Dla pełnego wyjaśnienia – w myśl art. 76 ust. 1 u.o.z.o.z. dotacja może być udzielona na dofinansowanie:

1) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ustalonych na podstawie kosztorysu zatwierdzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zostaną przeprowadzone w roku złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji lub w roku następującym po roku złożenia tego wniosku;

2) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji;

3) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich lub restauratorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa, ustalonych na podstawie kosztorysu zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, które zostaną przeprowadzone w roku złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji lub w roku następującym po roku złożenia tego wniosku.

WSA potwierdza

Dla rozstrzygnięcia opisanego w pytaniu problemu użyteczne może być stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 20 sierpnia 2024 r. (sygn. akt I SA/Gd 409/24). Sąd rozpatrywał skargę gminy na orzeczenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, która stwierdziła nieważność zapisów uchwały przewidujących możliwość refundacji poniesionych wcześniej kosztów, tj. wydatkowania dotacji na zadania zakończone, przeprowadzone w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku. Gmina powołała się na wspomniany art. 76 u.o.z.o.z. WSA nie zgodził się jednak z gminą. Przypomniał, że art. 81 u.o.z.o.z. przyznaje radom gmin (miast), powiatów oraz sejmikom województw kompetencję do udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, na zasadach określonych w podjętej przez nie uchwale, ale w trybie określonym odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustaw samorządowych oraz przepisami ustawy o finansach publicznych.

WSA powołał się ponadto na regulacje ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), w tym na art. 251 ust. 4 oraz na art. 126. Z art. 251 ust. 4 przepisu wynika, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo – w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji –wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W myśl art. 126 u.f.p. dotacje zaś to „podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych”.

WSA podkreślił, że skoro udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy, zasadą jest, że wykorzystanie dotacji może nastąpić tylko poprzez zapłatę za zrealizowane zadania wynikające z umowy o dotację, a więc wykonane po jej podpisaniu. Pojęcie zapłaty za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, nie obejmuje zatem swym zakresem refundacji wydatku poniesionego przez beneficjenta ze środków pochodzących z dotacji przed zawarciem umowy, chyba że co innego wynika z odrębnych regulacji.

Ponadto WSA odniósł się do art. 76 u.o.z.o.z. – wskazał, że przepis ten, podobnie jak i wcześniejsze przepisy zawarte w rozdziale 7, odnoszą się do dotacji udzielanych z budżetu państwa, a nie do dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. „W przepisach tych określono, jakiemu podmiotowi może zostać udzielona dotacja, przez kogo i na jaki cel. Dopiero przepis art. 81 ustawy wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w trybie określonym odrębnymi przepisami podejmuje uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji. Należy zwrócić uwagę, że ust. 2 wyżej powołanego przepisu art. 81 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami znajduje odniesienie wyłącznie do art. 77 tej ustawy” – wyjaśnił. Dodał, że art. 76 u.o.z.o.z. jest wyjątkiem od ogólnej zasady, w myśl której dotacja może być udzielana wyłącznie na zadania przyszłe, gdyż istotą dotacji celowych w myśl art. 126 u.f.p. jest ich udzielanie na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych, nie zaś na zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań. Zdaniem WSA art. 76 u.o.z.o.z. nie znajdzie zastosowania do dotacji udzielanych z budżetów JST na podstawie art. 81 u.z.o.z., ponieważ ustawodawca takiego wyjątku nie przewidział.

Podsumowując: przepisy u.o.z.o.z. nie przewidują możliwości udzielania dotacji celowej z budżetu JST na refundację wydatków poniesionych przed dniem podpisania umowy o udzielenie dotacji. Każda dotacja ma bowiem służyć finansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadań, które istnieją w dacie przyznania prawa do ich finansowania lub dofinansowania, zaś wyraźne odstępstwa muszą wynikać z przepisów ustawy. Artykuł 76 u.o.z.o.z. nie może jednak usprawiedliwiać opisanego zamierzenia legislacyjnego. ©℗