Kiedy włodarz odpowie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych?

W dzisiejszym dodatku Samorząd i Administracja wymieniamy wybrane czyny określone w przepisach u.o.n.d.f., które są oceniane jako naruszenia dyscypliny finansów w kontekście jednostek wchodzących w strukturę samorządową. Przedstawiamy również orzecznictwo regionalnych komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (RKO) oraz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych(GKO). Wybraliśmy przykłady, które odnoszą się do czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych popełnianych przez osoby pełniące rolę organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, kierowników jednostek budżetowych JST czy głównych księgowych/skarbników w tych jednostkach. Co istotne, każde naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest konsekwencją naruszenia określonych przepisów materialno-prawnych z zakresu gospodarki finansowej. Dlatego ‒ aby właściwie zobrazować istotę naruszenia ‒ w opisach poszczególnych stanów faktycznych przywołujemy zarówno przepisy materialnoprawne, jak i przepisy penalizujące z u.o.n.d.f.

Na straży prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi stoi ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 104; dalej: u.o.n.d.f.).

Przewiduje ona odpowiedzialność za czyny naruszenia dyscypliny finansów publicznych, które ustawodawca definiuje opisowo – poprzez stworzenie ich zamkniętego katalogu w art. 5‒18c u.o.n.d.f. Ustawa określa również krąg podmiotów, które mogą odpowiadać za naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 4‒4a u.o.n.d.f.).

Artykuł 4 ust. 1 u.o.n.d.f. stanowi, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają, z zastrzeżeniem art. 4a: „1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów; 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych; 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2; 4) osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami”. Z kolei art. 4a u.o.n.d.f. stanowi, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 13 (dotyczy odpowiedzialności w gospodarowaniu środkami unijnymi lub zagranicznymi) podlegają: „1) osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu, któremu odrębną ustawą lub na jej podstawie albo na podstawie umowy lub w drodze porozumienia powierzono określone zadania związane z realizacją programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, zwanych dalej «środkami unijnymi lub zagranicznymi»; 2) osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki; 3) osoby zobowiązane lub upoważnione do działania w imieniu podmiotu zobowiązanego do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, któremu przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub który wykorzystuje takie środki”. Bez ustalenia określonej osoby odpowiedzialnej za czyn naruszający dyscyplinę nie można orzec odpowiedzialności.

naruszenie 1: nieustalenie należności z tytułu kary umownej należnej miastu

■ Orzeczenie RKO przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Białymstoku z 3 października 2019 r. (sygn. akt DFP-RKO-540-19/14/19)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia” (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. Burmistrz nie ustalił należnych miastu kar umownych, które były przewidziane w umowie na przebudowę drogi. RKO przy RIO w Białymstoku uznała, że stanowiło to naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1089; dalej: u.f.p.), wobec czego obwiniony burmistrz jest odpowiedzialny za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, że obwiniony burmistrz przeprowadził jako zamawiający w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Zamówienie składało się z dwóch części, umowy zostały podpisane 23 marca 2017 r., a termin wykonania obu zadań był określony na 2 października 2017 r. Jednak w trakcie prac do umowy dotyczącej części I zamówienia zawarto 23 sierpnia 2017 r. dwa aneksy: pierwszy ‒ przedłużający termin wykonania tej części zamówienia do 30 listopada 2017 r., drugi ‒ zwiększający wynagrodzenie w związku z wystąpieniem robót dodatkowych. Umowa dotycząca części II zamówienia nie była zmieniana, w związku z czym bez zmian pozostał termin wykonania tej części zamówienia określony na 2 października 2017 r. Ostatecznie protokół odbioru robót w części I oraz w części II zamówienia podpisano łącznie 29 listopada 2017 r., dokonując tym samym jednoczesnego odbioru końcowego wszystkich robót objętych wspomnianymi wyżej umowami.

W powyższych okolicznościach w ocenie RKO „umowa dotycząca części II zamówienia nie została zatem wykonana w terminie ponieważ Wykonawcy dopuścili się zwłoki. Za zwłokę w oddaniu przedmiotu umowy umowa (…) przewidywała w § 9 ust. 1 pkt a) karę umowną w wysokości 0,1% za każdy dzień zwłoki liczone od wartości umownej. Obwiniony takiej kary umownej za zwłokę nie naliczył i w konsekwencji nie dochodził. (…)”.

Na podstawie powyższych ustaleń RKO stwierdziła, że „Obwiniony dopuścił się czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f., polegającego na nieustaleniu należności miasta w kwocie 46.408,94 zł z tytułu kar umownych przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt a) umowy – część II zamówienia, co stanowiło naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do należności miasta z tytułu braku ustalenia kary umownej należnej JST, za co odpowiada burmistrz miasta.

Kara umowna ma podstawy normatywne w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061; dalej: k.c.). Zgodnie z art. 483 k.c. można zastrzec w umowie, iż naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna). Dłużnik nie może bez zgody wierzyciela zwolnić się ze zobowiązania przez zapłatę kary umownej. Natomiast w myśl art. 484 k.c. w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania kara umowna należy się wierzycielowi w zastrzeżonej na ten wypadek wysokości bez względu na wysokość poniesionej szkody. Żądanie odszkodowania przewyższającego wysokość zastrzeżonej kary nie jest dopuszczalne, chyba że strony inaczej postanowiły. Jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, to dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej; to samo dotyczy wypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.

Istotę kary umownej oddał Sąd Najwyższy w wyroku z 17 maja 2023 r. (sygn. akt II CSKP 216/22): „Instytucja kary umownej stanowi zastrzeżenie umowne, modyfikujące zasady odpowiedzialności odszkodowawczej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Przesłanką powstania roszczenia wierzyciela o zapłatę kary umownej, o której mowa w art. 483 § 1 KC, może być każda postać zarówno niewykonania, jak i nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego przez dłużnika. Pojęcia niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania ‒ tak jak w przypadku art. 471 KC ‒ należy od siebie odróżnić. Każde z nich stanowi odrębną podstawę dochodzenie tego rodzaju roszczenia, a co do zasady okoliczności faktyczne, wpisujące się w te pojęcia, nie pokrywają się ze sobą. Nienależyte wykonanie zobowiązania oznacza wszystkie te sytuacje, które nie są kwalifikowane jako niewykonanie zobowiązania i polega na wykonywaniu zobowiązania przez dłużnika w sposób niezgodny z jego treścią. Niewykonanie zobowiązania związane jest z kolei z całkowitym lub częściowym niewykonaniem obowiązków umownych przez dłużnika, co oznaczać może nie tylko nieprzystąpienie do ich wykonywania, ale także zaprzestanie ich realizacji w czasie obowiązywania umowy. Przepisy o karze umownej, a tym samym odwołujące się do nich zastrzeżenia umowne, jako stanowiące modyfikację normatywnych podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kara umowna odnosić się zatem może do wprost określonych w umowie, zindywidualizowanych postaci niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania”.

Wprowadzenie kary umownej do umowy, której stroną jest JST, obliguje JST do realizowania tych zapisów, czyli w praktyce do jej ustalenia, a następnie wyegzekwowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki sektora finansów, czyli m.in. JST, mają prawny obowiązek ustalania należności pieniężnych, co wynika z art. 42 ust. 5 u.f.p. W jego myśl jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Konsekwencją braku realizacji tego obowiązku może być odpowiedzialność na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.

Warto dodać, że w opisywanej sprawie obwiniony burmistrz miasta składał odwołanie do GKO, która jednakutrzymała w mocy orzeczenie RKO, wskazując m.in.: „Obwiniony w przedmiotowej sprawie reprezentował jednostkę samorządu terytorialnego jako jednostkę sektora finansów publicznych, a nie podmiot prywatny ‒ nie mógł więc swobodnie decydować o rezygnacji z należności z tytułu kar umownych, gdyż należą one do kategorii środków publicznych, których realizacja poddana jest szczególnym rygorom prawnym. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują w zasadzie możliwości odstąpienia od egzekwowania należności przysługujących jednostce budżetowej. Wyjątek stanowią sytuacje określone w przepisach dotyczących stosowania ulg w spłacie należności (umarzanie, odraczanie terminów lub rozkładanie spłat na raty). Do ulg w spłacie należności o charakterze cywilno-prawnym, przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego, mają zastosowanie przepisy art. 59 ust. 1‒3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, mogą być stosowane ulgi w spłacie należności na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki. Ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie wskazywał, aby Obwiniony działał na podstawie zasad określonych przez organ stanowiący gminy w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych”.

naruszenie 2: nierzetelne sporządzenie sprawozdania finansowego

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Białymstoku z 3 października 2019 r. (sygn. akt DFP-RKO-540-19/14/19)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej” (art. 18 pkt 2 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO stwierdziła, że burmistrz wykazał nieprawidłowe dane w sprawozdaniach finansowych, m.in. w jednostkowym sprawozdaniu rocznym Rb-28S dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej na kwotę 14 887,33 zł, stanowiącą wartość niespłaconych bezspornych zobowiązań, oraz w jednostkowym sprawozdaniu rocznym Rb-ST – dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej na kwotę 11 799,85 zł, stanowiącą sumę niewykorzystanych dotacji. Według RKO stanowiło to naruszenie art. 41 ust. 1 u.f.p. w zw. z par. 9 ust. 2 rozporządzenia ministra finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1393).

► Stan faktyczny. RKO ustaliła, że w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-ST nie wykazano wszystkich danych wynikających z ewidencji księgowej. „Nieprawidłowości polegały na tym, że w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za (…) r. nie wykazano zobowiązania na kwotę 14.887,33 zł wynikającego z nieopłaconej faktury z dnia (…), wystawionej przez wykonawcę pod firmą (…) oraz że w sprawozdaniu Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostek samorządu terytorialnego na koniec (…) r. nie wykazano żadnej kwoty jako środki niewykorzystanych dotacji w roku budżetowym, podczas gdy jako saldo Ma konta 224-2 w ewidencji budżetu uwidoczniono kwotę 11.799,85 zł.”

Ponadto RKO stwierdziła, że„Obwiniony był obowiązany wykazać w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S kwotę zobowiązania wynikającego z nieopłaconej faktury oraz w sprawozdaniu Rb-ST kwotę niewykorzystanych dotacji w roku budżetowym uwidocznioną jako saldo Ma konta 224-2 w ewidencji budżetu”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do sprawozdawczości budżetowej JST, za co odpowiada burmistrz miasta. W tym zakresie przepisami materialno-prawnymi są obecnie regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu ministra finansów z 11 stycznia 2022 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 454; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1258). Warto przypomnieć o par. 3 pkt 18 i 30 tego rozporządzenia, z których wynika, że Rb-28S to sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej/JST. Natomiast Rb-ST to sprawozdanie o stanie środków na rachunkach bankowych JST.

W podanym stanie faktycznym naruszono zasadę z par. 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

naruszenie 3: umorzenie należności niezgodnie z przepisami

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Poznaniu z 14 stycznia 2019 r. (sygn. akt DB-0965/56/17)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności” (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. Inspektor farmaceutyczny umorzył należności Skarbu Państwa w kwocie 5000 zł niezgodnie z przepisami. RKO uznała, że działanie to stanowiło naruszenie art. 64 ust. 2 u.f.p.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, że obwiniony był „winnym popełnienia czynu z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1458), polegającego na niezgodnym z przepisami umorzeniu w dniu (...) należności Skarbu Państwa w kwocie 5000,00 zł. Działanie to stanowiło naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077)”.

Obwiniony składał też odwołanie do GKO, lecz ta utrzymała w mocy orzeczenie RKO, wskazując m.in. na zależności pomiędzy odpowiedzialnością kierownika jednostki a zakresem obowiązków głównego księgowego jednostki. Kierownik jednostki zamierzał bowiem wykazać, że obowiązki w zakresie gospodarki finansowej powierzono głównej księgowej i dlatego on odpowiedzialności nie ponosi. GKO wskazała m.in.: „Zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. GKO podziela stanowisko RKO, która uznała Pana (…) w czasie popełnienia ww. czynów, winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 18 pkt 2 uondfp. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 2 uondfp odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. GKO nie podziela stanowiska Obrońcy, który twierdzi, że Obwiniony nie ponosi odpowiedzialności za zarzucane mu czyny, z uwagi na fakt, iż obowiązki określone w ustawie o rachunkowości oraz w ustawie o finansach publicznych zostały powierzone Głównej Księgowej (…) Argument, że naruszenie nastąpiło na skutek popełnionych przez Główną Księgową błędów rachunkowych, a w konsekwencji nieprawidłowego dokonania rozliczeń nie zwalnia Obwinionego z odpowiedzialności. Jak wynika bowiem z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Główna Księgowa nie miała powierzonych obowiązków w zakresie prawidłowego ustalania należności za wydane zezwolenia lub ich zmianę, umarzania tych należności lub dopilnowania terminowego ich uregulowania”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do niezgodnego z prawem umarzania należności cywilnoprawnych. Na uwagę zasługują przepisy zawarte w art. 59 u.f.p. Z jego treści wynika m.in., że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący JST. Ponadto organ stanowiący JST określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazuje organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

W tym miejscu warto wskazać, że w przepisach nie ma definicji należności cywilnoprawnych. W doktrynie (por. komentarz do art. 59 u.f.p. [w:] Agnieszka Mikos-Sitek [red.] „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”) wskazuje się m.in., że „Ten rodzaj należności należy jednak utożsamiać przede wszystkim z należnościami, dla których podstawą są czynności cywilnoprawne i które dotyczą spraw podlegających właściwości sądów cywilnych”.

Przykładem należności cywilnoprawnych są dochody wskazane w art. 5 u.f.p., w tym m.in.:

1) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez samorządowe jednostki sektora finansów publicznych;

2) dochody z mienia samorządowych jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:

a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,

b) odsetki od środków na rachunkach bankowych,

c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,

d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

3) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;

4) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;

5) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

6) niestanowiące przychodów dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw.

Zatem niestosowanie się przez kierownika jednostki do zasad udzielania ulg w należnościach cywilnoprawnych należy rozpatrywać jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przejawem tego naruszenia może być np. umorzenie należności bez analizy podstaw do stosowania tej ulgi, czyli z pominięciem dokumentacji, oceny sytuacji finansowo-majątkowej itd.

naruszenie 4: nieprzekazanie wojewodzie należnych dochodów

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Poznaniu z 19 sierpnia 2019 r. (sygn. akt DB-0965/62/14)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego” (art. 6 pkt 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. „Uznano Obwinionego (…) ‒ pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy (…), winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 6 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na nieprzekazywaniu pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami na rachunek bieżący dysponenta głównego – Wojewody Wielkopolskiego, co jest działaniem sprzecznym z art. 255 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.)”.

► Stan faktyczny. RKO uznała wójta gminy „(…) winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 6 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zwanej dalej „uondfp”), polegającego na nieprzekazywaniu w terminie pobranych w 2012 r. dochodów budżetowych z tytułu: opłat za udostępnienie danych meldunkowych, zbioru PESEL i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych w kwocie (…) oraz dochodów zrealizowanych z tytułu funduszu alimentacyjnego w kwocie łącznej 12.704,29 zł (…). Działaniem tym Obwiniony naruszył art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Uznając Obwinionego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych Regionalna Komisja Orzekająca, na podstawieart. 31 ust. 1 pkt. 1 uondfp, wymierzyła karę upomnienia i obciążyła kosztami postępowania”.

Obwiniony (wójt gminy) składał odwołanie do GKO, lecz ta utrzymała w mocy orzeczenie RKO, wskazując m.in.: „(…) Nowo zatrudniona księgowa przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie czerwiec‒lipiec. Te okoliczności, zdaniem składającej wyjaśnienia, były bezpośrednią przyczyną opóźnień w przekazywaniu na rachunek bankowy dochodów Gminy (…), a to z kolei było bezpośrednią przyczyną opóźnień w przekazywaniu dochodów na rachunek dysponenta głównego – Wojewody Wielkopolskiego. Obwiniony natomiast, w swoich wyjaśnieniach złożonych w czasie rozprawy przed Komisją I instancji, jak i w odwołaniu od orzeczenia ograniczył się do wskazania podjętych przez siebie działań zmierzających do zapobieżenia wystąpienia w przyszłości podobnych nieprawidłowości. (…) Główna Komisja Orzekająca, podzielając stanowisko Komisji I instancji, uznała, że wyjaśnienia te nie usprawiedliwiały działania niezgodnego z obowiązującymi przepisami i nie uwolniły Obwinionego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Słusznie Komisja I instancji podkreśliła, że usunięcie negatywnych skutków stwierdzonych między innymi przez kontrolę zewnętrzną jest normalną konsekwencją dopuszczenia do powstania nieprawidłowości i w żadnym przypadku nie może być odczytywane jako działania usprawiedliwiające stwierdzone naruszenie prawa”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do nieprzekazania terminowo przez gminę do wojewody dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych JST – za co odpowiada wójt gminy.

JST realizują nie tylko tzw. zadania własne, lecz także zadania zlecone. Dochody uzyskiwane w związku z realizacją wspomnianych zadań zleconych powinny być przekazane przez JST na właściwy rachunek wojewody – zgodnie z przepisami u.f.p.

Zgodnie z art. 255 ust. 1 u.f.p. zarząd JST przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych JST odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące JST z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na:

• 10. dzień miesiąca ‒ w terminie do 15. dnia danego miesiąca,
• 20. dzień miesiąca ‒ w terminie do 25. dnia danego miesiąca.

W myśl ust. 2 pobrane do 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych JST odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd JST na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową ‒ w terminie do 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy ‒ do pierwszego dnia roboczego po tym terminie.

Z kolei w ust. 3 stanowi, że dochody, o których mowa w ust. 1 i 2, są przekazywane wraz z należnymi odsetkami:

• pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa;
• naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nieodprowadzonych dochodów budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2.

naruszenie 5: niezwrócenie dotacji

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Warszawie z 8 lipca 2021 r. (sygn. akt RKO.6111.14.2021)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości” (art. 9 pkt 3 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO uznała, żedyrektorka zakładu budżetowego jest„winna naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 9 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż nie zwróciła dotacji w wysokości 221.571,89 zł, co stanowiło naruszenie art. 252 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305) w zw. z § 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta (...), Nr 134/XII/2019 z 28 listopada 2019 r. w sprawie zmian budżetu miasta na 2019 r.”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła: „Przepisy prawa materialnego, które regulują kwestię sposobu rozliczenia dotacji przedmiotowej udzielonej samorządowemu zakładowi budżetowemu, zawarte są w § 45 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Przepisy te stanowią, że kierownik zakładu przekazuje zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji (m.in. przedmiotowych) w szczegółowości określonej przez ten zarząd, oraz że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania w nadmiernej wysokości, wydaje decyzję o zwrocie dotacji wraz z odsetkami w wysokości i terminie określonych w art. 252 ust. 1 ufp. Jak stanowi art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z pismem z dnia 5 lutego 2020 r. (...) wzywającym (...) do zwrotu dotacji, należało przyjąć, że ostateczny termin do zwrotu przypadał na dzień 20 lutego 2020 r. Stąd za datę popełnienia czynu należało przyjąć następny dzień po ostatnim dniu przewidzianym na zwrot dotacji, tj. 21 lutego 2020 r. Dotacja do tego dnia nie została zwrócona, przez co doszło do zaniechania wyczerpującego znamiona czynu opisanego w art. 9 pkt 3 uondfp”. RKO wskazała, że dotacje to wydatki o szczególnym charakterze. Stanowią one swoistego rodzaju pomoc, której udzielenie powoduje uprzywilejowaną pozycją beneficjenta, nieosiągalną w warunkach rynkowych. Stanowią one specjalny rodzaj wydatku, który podlega wyjątkowemu rygorowi prawnemu i ściśle określonym zasadom rozliczania oraz zwrotu.

Obwiniony (dyrektor zakładu budżetowego) składał również odwołanie do GKO, którapodzieliła w pełni stanowisko RKO w przedmiocie winy oraz szkodliwości popełnionego czynu dla finansów publicznych, ale złagodziła orzeczoną karę do kary upomnienia.

► KOMENTARZ. W opisanym stanie faktycznym dyrektor zakładu budżetowego nie zwrócił dotacji przedmiotowej do budżetu gminy.

Z budżetu JST mogą być udzielane dotacje, w tym dla zakładu budżetowego. Status prawny tych podmiotów określają przepisy u.f.p. Z art. 14 u.f.p. wynika, że zadania własne JST w zakresie:

1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) targowisk i hal targowych,

6) zieleni gminnej i zadrzewień,

7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

7a) pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych,

8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,

9) cmentarzy

‒ mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe.

Z kolei art. 15 u.f.p. określa zasady gospodarki finansowej zakładu budżetowego. W jego myśl samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu JST, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem JST. Samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu JST:

1) dotacje przedmiotowe;

2) dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3(środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi ‒ red.);

3) dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.

W zakresie określonym w odrębnych ustawach samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową. Może też otrzymać z budżetu JST środki finansowe wynikające z rozliczenia podatku od towarów i usług, z tym że ich wysokość nie może być wyższa niż wynikająca z rozliczenia tego podatku związanego z tym zakładem. Nowo tworzonemu samorządowemu zakładowi budżetowemu może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu JST na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

W praktyce może się zdarzyć sytuacja, że dotacja powinna zostać zwrócona, np. w przypadku wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem. Wówczas podmiot powinien dokonać zwrotu według zasad określonych w art. 252 u.f.p. Z podanego artykułu wynika, że dotacje udzielone z budżetu JST:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

‒ podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu JST w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu JST podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

naruszenie 6: nieterminowe rozliczenie dotacji

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Warszawie z 26 listopada 2018 r. (sygn. akt RKO.6111.78.2018)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji” (art. 9 pkt 2 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznało Obwinionego (…) winnym popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 9 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na nierozliczeniu w terminie dotacji w kwocie 1.000.000,00 zł, udzielonej z budżetu państwa (…) na dofinansowanie ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej zadania inwestycyjnego pod nazwą «Budowa Sali gimnastycznej z zapleczem przy Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcącym w (…)». Sprawozdanie końcowe zostało złożone w dniu (…), co stanowi naruszenie z § 14 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 10 października 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań inwestycyjnych oraz zadań z zakresu rozwijania sportu, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1391), obowiązującym w czasie popełnienia naruszenia, a obecnie § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 25 września 2017 r. w sprawie przekazywania środków z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1801) oraz w zw. z § 6 ust. 1 i § 2ust. 3 ww. umowy, wg którego winno być złożone w terminie do 26 listopada 2015 r. (…)”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła: „W przedmiotowej sprawie ciążący na beneficjencie obowiązek wynikający z § 6 ust. 1 umowy nie został wykonany w terminie, gdyż rozliczenie końcowe złożone zostało przez powiat (…) w dniu 18 grudnia (….)., co oznacza, że doszło do przekroczenia terminu na złożenie rozliczenia o 22 dni. Z wyjaśnień Obwinionego wynika, że podczas analizy wszystkich dokumentów na potrzeby złożenia ostatecznego rozliczenia i złożenia wniosku o płatność ostatniej transzy został zauważony błąd w ostatniej złożonej fakturze VAT wymagający dokonania korekty przez Wykonawcę. Obwiniony wskazał, że ze względu na zbliżający się termin do złożenia ostatecznego rozliczenia o zaistniałych problemach poinformowano organ udzielający dotacji, gdyż zgodnie z umową określony umowny termin rozliczenia otrzymanego przez Powiat dofinansowania mógł zostać za zgodą Ministra przedłużony (§ 6 ust 2 umowy). Obwiniony zwrócił uwagę, że umowa nie określała przy tym obowiązku uzyskania zgody w formie pisemnej. (…) Wykonawca przedłożył poprawioną fakturę w dniu (…), a zwrot nadpłaconej kwoty nastąpił (…).

Oceniając zebrany materiał dowodowy, RKO uznała, że Obwiniony jako kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za zarzucany czyn, co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 uondfp. Zdaniem Komisji wina Obwinionego nie budzi wątpliwości, o czym świadczą następujące przesłanki. Po pierwsze, z treści § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 10 października 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań inwestycyjnych oraz zadań z zakresu rozwijania sportu, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej wynika, że umowa o dofinansowanie zawiera m.in. termin i sposób rozliczenia udzielonego dofinansowania. Przesądza to, zdaniem Komisji, że sporządzana jest w formie pisemnej. (...) Po drugie, jednostki sektora finansów publicznych zobligowane są, w przypadku rozliczenia przyznanych uprzednio środków publicznych, do zawarcia umowy w formie pisemnej, która jasno i precyzyjne, chociażby dla celów dowodowych i rozliczeniowych, jak również jawności postępowania, precyzować będzie wszystkie prawa i obowiązki zawierających tą umowę podmiotów (art. 33 ust. 1 uofp). Po trzecie, wszelkie zmiany zawartej umowy (…) wymagały, zdaniem Komisji, zachowania formy pisemnej, co wynika bezspornie z §15 umowy, zgodnie z którym „Za wyjątkiem przypadków wymienionych w umowie, wszelkie zmiany umowy wymagają zachowania formy pisemnego aneksu”. (…) Biorąc powyższe pod uwagę, RKO wskazała, że Obwiniony miał możliwość alternatywnego, zgodnego z prawem zachowania się, które winno polegać na terminowym złożeniu kompletnego rozliczenia pobranej dotacji lub chociażby uzyskaniu pisemnej zgody Ministra na przedłużenie terminu rozliczenia otrzymanej dotacji (§ 6 ust. 2 w zw. z § 15 ww. umowy o dofinansowanie)”.

Obwiniony (starosta) składał również odwołanie do GKO, która uchyliła karę (czyn został jednak kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów).

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do nierozliczenia w terminie dotacji udzielonej powiatowi z budżetu państwa, za co odpowiada starosta powiatu. Dodatkowy aspekt to brak pisemnej zgody ministra na przesunięcie terminu rozliczenia dotacji.

W systemie prawnym istnieją również rozwiązania przewidujące wspieranie JST w realizacji różnych zadań, a niektóre z form wsparcia są finansowanie w formie dotacji ze specjalnych funduszy celowych. Przykładem takiego specjalnego funduszu jest Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, który ma podstawy normatywne w ustawie z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 227). W art. 86 tej ustawy postanowiono m.in., że tworzy się Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, którego dysponentem jest minister właściwy ds. kultury fizycznej. Wydatki tego funduszu są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie obiektów sportowych, rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych, rozwój turystyki sprzyjającej aktywności fizycznej społeczeństwa oraz zadania określone w przepisach o zdrowiu publicznym w zakresie aktywności fizycznej. Dla finansowania z ww. funduszu znaczenie mają postanowienia aktu wykonawczego (rozporządzenie ministra sportu i turystyki z 12 sierpnia 2019 r. w sprawie przekazywania środków z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1169), które obligują do ustalenia w umowie m.in. sposobu rozliczenia dofinansowania obejmującego, w szczególności: obowiązek przedstawienia ministrowi rozliczenia dofinansowania, w zakresie rzeczowym i finansowym, w terminie 50 dni od dnia zakończenia zadania inwestycyjnego lub zadania z zakresu rozwoju turystyki społecznej w zakresie realizacji programu (par. 12).

naruszenie 7: wydatek niezgodny z przepisami

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Bydgoszczy z 12 grudnia 2022 r. (sygn. akt RIO/KO/4111/22/2022)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków” (art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Obwinioną (…) odpowiedzialną za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na dokonaniu wydatku z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, poprzez dokonanie w dniu 15 września 2020 r. wydatku z tytułu udzielenia pożyczki ze środków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych Domu Dziecka w (…) (dalej: Dom) Pani (…) – Głównej księgowej Domu w wysokości 7000,00 zł bez zastosowania wynikających z obowiązującego od 1 stycznia 2007 r. regulaminu zasad określających udzielanie pożyczek na cele mieszkaniowe (brak wniosku, kwalifikacji wniosku przez komisję socjalną, decyzji kierownika o przyznaniu świadczenia, umowy określającej zasady i warunki przyznania i spłaty pożyczki), co stanowiło naruszenie postanowień zawartych w części IV i V regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła: „Z treści § 17 regulaminu wynika, że kwalifikacji wniosków dokonuje Komisja socjalna powołana przez Dyrektora placówki w skład której wchodzą: Główny księgowy jako przewodniczący, przedstawiciel ZNP, przedstawiciel innej organizacji związkowej w zakładzie pracy, przedstawiciel Zespołu Wychowawczego oraz przedstawiciel pracowników administracji i obsługi. Z postanowień § 18 regulaminu wynika, iż przyznanie osobom uprawnionym świadczeń z Funduszu należy do decyzji kierownika zakładu pracy uzgodnionej z zakładowymi organizacjami związkowymi. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, posiedzenia Komisji socjalnej dotyczące przyznawanych świadczeń wynikających z regulaminu były protokołowane. W dniu 15 września 2020 r. została udzielona pożyczka ze środków ZFŚS w wysokości 7000,00 zł (…), pełniącej obowiązki Głównej księgowej Domu Dziecka. (…) W toku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowe Centrum Obsługi Oświaty stwierdzono, że w trakcie posiedzeń Komisji socjalnej, odbytych w dniach 10 grudnia 2019 r., 23 czerwca 2020 r. oraz 9 grudnia 2020 r., w których uczestniczyła (…), nie był rozpatrywany wniosek o przyznanie pożyczki mieszkaniowej w wysokości 7000,00 zł. Nie została również sporządzona pisemna umowa pożyczki na przedmiotową kwotę, co stanowiło naruszenie zasad udzielania pożyczek na cele mieszkaniowe określonych w części IV i V regulaminu ZFŚS Domu oraz art. 44 ust. 2 ufp, stanowiących o tym, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. (…) W ocenie Komisji I instancji Obwiniona nie zachowała należytej ostrożności wymaganej w danych okolicznościach i nie zastosowała się do obowiązujących norm prawnych, mimo iż obiektywnie miała możliwość zachowania się zgodnie z prawem. (…) dochowując należytej staranności, przed autoryzacją przelewów powinna zweryfikować ich zasadność, sprawdzając zgodność zatwierdzanych kwot z dokumentami źródłowymi, którymi w przypadku pożyczki z ZFŚS są zgodnie z regulaminem: wniosek, kwalifikacja wniosku przez komisję socjalną, decyzja kierownika o przyznaniu świadczenia oraz umowa określająca zasady i warunki przyznania i spłaty pożyczki. W przypadku stwierdzenia rozbieżności powinna zażądać wyjaśnień oraz zaniechać dalszych czynności skutkujących dokonaniem przelewów”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny dotyczy wadliwego wydatku kierownika jednostki budżetowej, polegającego na udzieleniu pożyczki z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych z naruszeniem zasad określonych regulaminem wewnętrznym.

Z art. 44 ust. 2‒3 u.f.p. wynika, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Ponadto wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Do naruszenia ww. zasad może dojść w różnych stanach faktycznych, a w praktyce jest to jeden z najczęściej występujących czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych.

Przejawem naruszenia zasady wydatkowej może być m.in. niewłaściwe udzielanie pożyczek z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Warto przypomnieć, że funkcjonowanie tego funduszu reguluje ustawa z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 288) oraz regulamin zakładowego funduszu. W ustawie tej art. 8 ust. 2 stanowi, że zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z funduszu oraz zasady przeznaczania środków funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie ustalanym zgodnie z art. 27 ust. 1 albo art. 30 ust. 6 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 854). Pracodawca, u którego nie działa zakładowa organizacja związkowa, uzgadnia regulamin z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania jej interesów.

Naruszenie zasad korzystania ze środków funduszu może nie tylko oznaczać naruszenie przepisów u.f.p., lecz także stanowić czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

naruszenie 8: przyznanie dodatku specjalnego bez wskazania zakresu powierzonych dodatkowych zadań

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Szczecinie z 3 marca 2022 r. (sygn. akt RIO-KO-02/2022)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków” (art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Obwinionego (…) odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznychpolegającego na dokonaniu wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, poprzez dokonanie wydatków tytułem dodatku specjalnego dla:

Pani (…) – Skarbnik Gminy (…) ‒ w wysokości 1100,00 zł miesięcznie, w okresie od 26 października 2018 r. do 25 listopada 2020 r., bez wskazania zakresu powierzonych dodatkowych zadań lub zwiększonych dodatkowych obowiązków służbowych; (…)

Pana (…) ‒ Zastępcy Burmistrza (…) ‒ w okresie od 26 października 2018 r. do 25 listopada 2020 r. w wysokości 2224,00 zł miesięcznie, bez wskazania zakresu powierzonych dodatkowych zadań lub zwiększonych dodatkowych obowiązków służbowych(…)”.

► Stan faktyczny. RKO stwierdziła m.in., że „zgodnie z art. 44 ust. 2 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, natomiast z art. 36 ust. 5 u.p.s. (ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1135 ‒ red.) wynika, że pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Dodatek specjalny stanowi fakultatywny składnik wynagrodzenia, a jego przyznanie zależy od decyzji pracodawcy. Komisja I instancji podzieliła pogląd Rzecznika, iż «uznaniowość» decyzji o przyznaniu tego dodatku nie może jednak oznaczać dowolności, bowiem oznacza dyspozycję comiesięcznego wydatkowania środków publicznych, których celowość i oszczędność stanowią jedne z podstawowych kryteriów wydatkowania środków określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. (…) Brak wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonego zakresu obowiązków w pismach przyznających Skarbnikowi i Zastępcy Burmistrza dodatki specjalne oraz przyznawanie ich na kolejne następujące po sobie okresy zaprzecza istocie dodatku specjalnego, który może być przyznawany w sytuacjach szczególnych, wyjątkowych, a z dowodów przedstawionych w sprawie wynika, że zakres ilościowy i rodzajowy sytuacji faktycznych mogących stanowić podstawę jego wypłaty ulegał zmianie. Wskazanie zwiększonych lub dodatkowych obowiązków powinno być tak określone w pismach dotyczących dodatków specjalnych, aby z ich opisu wynikało, że obowiązki te wykraczają poza przyjęty standard lub wymagają nadzwyczajnego nakładu pracy. Wskazanie ich wydaje się być zasadne zwłaszcza w sytuacji, gdy dodatki specjalne utrzymywały się na stałym poziomie, nawet w przypadku gdy zakres (tak ilościowy, jak i rodzajowy) sytuacji faktycznych stanowiących podstawę jego przyznania ulegał zmianie”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do wadliwego dokonania wydatku przez burmistrza, który przyznał dodatki specjalne zastępcy burmistrza i skarbnikowi bez wskazania zakresu powierzonych dodatkowych zadań lub zwiększonych dodatkowych obowiązków służbowych.

Aspekt przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników samorządowych wielokrotnie już bywał przedmiotem kontroli ze strony regionalnych izb obrachunkowych, a konsekwencje stwierdzanych w tym zakresie naruszeń niejednokrotnie były przedmiotem oceny w kontekście naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dodatek ten ma podstawy normatywne w art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych. W myśl tego przepisu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny. Pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

W tym miejscu warto wspomnieć o stanowisku zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2458/19): „Dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego, przyznawany jednak na odmiennych zasadach, w zależności od tego, czy pracownik samorządowy jest, czy nie jest zatrudniony na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa. W przypadku osób zatrudnionych na jednym ze wskazanych wyżej stanowisk dodatek specjalny jest bowiem przyznawany obligatoryjnie, bez potrzeby ustalenia, czy doszło do okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ma to związek z okolicznością, że osoby piastujące wskazane powyżej stanowiska już tylko z tego tytułu mają zwiększony zakres obowiązków służbowych, zarówno takich, które są ściśle związane z pełnioną funkcją, jak i takich, które mogą się w przyszłości zaktualizować. W przypadku pozostałych pracowników dodatek specjalny stanowi fakultatywny składnik wynagrodzenia, przyznawany czasowo z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań”.

Przejawem naruszenia przepisów związanych z przyznawaniem dodatku specjalnego mogą być sytuacje, w których jego wypłata nie jest poparta wskazaniem zakresu powierzonych dodatkowych zadań lub zwiększonych dodatkowych obowiązków służbowych.

naruszenie 9: nieodprowadzenie składek do zus

■ Orzeczenie RKO przy RIO we Wrocławiu z 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt RKO.WR.711.48.2021)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych:

1) składek na ubezpieczenia społeczne,

2) składek na ubezpieczenie zdrowotne,

3) składek na Fundusz Pracy,

4) składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,

5) wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,

6) składek na Fundusz Solidarnościowy

‒ albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia”(art. 14 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Obwinionego odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w: (…) art. 14 pkt 1‒3 uondfp, polegające na nieopłaceniu w terminie, tj. do dnia 5 listopada i 5 grudnia 2018 r. oraz w terminie do dnia 5 listopada i 5 grudnia 2019 r. części składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za miesiące: październik i listopad 2018 r. oraz październik i listopad 2019 r., w wysokości odpowiednio 124.004,14 zł, 164.455,94 zł, 153.136,74 zł, 143.941,56 zł, czym naruszono art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm.) oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 690 i 830) (…)”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła: „Zgodnie z art. 14 pkt 1‒3 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych: 1) składek na ubezpieczenia społeczne, 2) składek na ubezpieczenie zdrowotne, 3) składek na Fundusz Pracy. Podstawą sformułowania przez Zastępcę Rzecznika zarzutu popełnienia przez Obwinionego wskazanego czynu było naruszenie odpowiednio art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z których wynika że płatnik składek (jednostka budżetowa) składki za dany miesiąc odprowadza do 5. dnia następnego miesiąca.

Dokonując oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego w kontekście wskazanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że doszło do wypełnienia znamion czynu określonego w art. 14 pkt 1‒3 uondfp. Z okoliczności faktycznych i wyjaśnień Obwinionego bezsprzecznie wynika, że doszło do przekroczenia terminów, a tym samym do wypełnienia znamion czynu.

W świetle powyższego sam czyn, jak i wina Obwinionego, jako odpowiedzialnego za całość gospodarki finansowej Gminy, nie budzą żadnych wątpliwości. Wina bez wątpienia leży po stronie Obwinionego, który jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową jednostki”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny dotyczy nieterminowego uiszczania przez burmistrza składek od wynagrodzeń pracowniczych, w tym z tytułu ubezpieczeń społecznych, zdrowotnego i na Fundusz Pracy.

Warto dodać, że obwiniony (burmistrz) składał odwołanie do GKO, która jednak utrzymała w mocy orzeczenie RKO, wskazując m.in.: „Zasada pierwszeństwa płatności niektórych wydatków publicznoprawnych, sformułowana w art. 46 ust. 1 u.f.p., obliguje kierownika jednostki sektora finansów publicznych do traktowania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, a także innych składek i opłat obligatoryjnych, jako priorytetowych, tj. mających pierwszeństwo zapłaty przed innymi zobowiązaniami (…). Obwiniony nie tylko nie regulował składek w terminie, ale też zaciągał inne zobowiązania wykraczające poza plan finansowy”.

naruszenie 10: zaciągnięcie zobowiązania bez uchwały rady

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Krakowie z 28 listopada 2022 r. (sygn. akt RKO-521/69/21)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych” (art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Obwinionego za winnego naruszenia w dniu 15 maja 2019 r. dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową przez zawarcie przez Gminę (...) z (…) Bank (…) umowy poręczenia, na mocy której Gmina poręczyła za zobowiązanie gminnej spółki (...) do kwoty 16.197.000 zł wynikające z umowy o kredyt nieodnawialny nr 1708/114/2019, pomimo braku stosownego upoważnienia do udzielania poręczeń ze strony Rady Miejskiej w (...) dla Burmistrza Miasta (…), co stanowiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 94 i art. 212 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, że JST zawarła z bankiem umowę, na mocy której poręczyła za zobowiązanie gminnej spółki wynikające z umowy o kredyt, choć burmistrz nie miał w tej sprawie odpowiednich upoważnień od rady miejskiej.

Obwiniony (burmistrz) składał odwołanie do GKO, która jednak utrzymała w mocy orzeczenie RKO: „Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, że Obwiniony dopuścił się deliktu określonego w art. 15 ust. 1 uondfp, GKO wskazuje, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Ponieważ brak było uchwały Rady Gminy (...), która upoważniałaby do zawarcia przedmiotowej umowy poręczenia kredytu z 15.05.2019 r., doszło do naruszenia dyspozycji powołanego art. 18 ust 2 pkt 9 lit. i usg, a w konsekwencji naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 15 ust. 1 uondfp. Główna Komisja Orzekająca nie podziela zarzutu błędnej oceny stanu faktycznego, wynikającej zdaniem Obwinionego z faktu, że sporna umowa poręczenia była wciąż – poręczeniem udzielonym na podstawie dotychczasowych upoważnień. Wskazana norma art. 18 ust 2 pkt 9 lit. i usg nie pozostawia bowiem wątpliwości, że zobowiązania wynikające z udzielanych poręczeń muszą wynikać z uchwały rady gminy na dany rok budżetowy, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Podnieść również należy, iż przedmiotowy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i powołanej usg nie ma jedynie charakteru formalnego, lecz poprzez określenie podziału kompetencji pomiędzy organami gminy umożliwia realizację zasady przejrzystości finansów publicznych”.

► KOMENTARZ. JST nie tylko mogą same zaciągać zobowiązania, lecz także mogą udzielać zobowiązań i poręczać za zobowiązania innych podmiotów, np. za kredyty zaciągane przez spółki komunalne. Udzielanie poręczeń ma podstawy normatywne w art. 94 i art. 212 ust. 1 pkt 10 u.f.p. oraz w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 721; dalej: u.s.g.). Poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Ponadto uchwała budżetowa określa inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia wynika z postanowień organu stanowiącego JST. Z u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.

Z powyższego należy wnioskować, że udzielenie przez organ wykonawczy poręczenia, w sytuacji gdy organ stanowiący nie ustanowił w uchwale budżetowej adekwatnego upoważnienia, nie tylko oznacza naruszenie przywołanych wyżej przepisów u.f.p. oraz u.s.g., lecz także w konsekwencji będzie skutkowało naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

naruszenie 11: samowolna zmiana okresu spłaty kredytu

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Rzeszowie z 13 stycznia 2022 r. (sygn. akt 4010/15/2021)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych”(art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO uznała burmistrza odpowiedzialnym za naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f., „polegającego na dokonaniu zmiany i zaciągnięciu zobowiązania poprzez podpisanie w dniu (…) aneksu Nr 1 do umowy kredytu długoterminowego w rachunku kredytowym Nr 4/JST/2019 (…) z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania i zmiany zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego, to jest niezgodnie z postanowieniami Uchwały Nr IV/26/2019 Rady Miejskiej w (…) w sprawie zaciągnięcia w 2019 roku kredytu długoterminowego, zmieniając niezgodnie z postanowieniami § 3 tej uchwały okres spłaty kredytu na lata 2019‒2030, czym naruszył przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym”.

► Stan faktyczny. RKO stwierdziła m.in.: „W sektorze finansów publicznych zobowiązanie angażujące środki publiczne można zaciągnąć tylko na podstawie stosownego upoważnienia. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c usg, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp (w tym także długoterminowych kredytów) – należy do wyłącznej właściwości rady gminy. (…) Upoważnienie do podpisania umowy kredytu na określonych warunkach, wynikało z podjętej przez Radę Miejską uchwały. Podpisując aneks do umowy kredytowej w dniu 30 grudnia 2019 roku, powodujący zmianę okresu spłaty kredytu, w tym ratę w wysokości 1.000.000,00 zł do spłaty w roku 2019, bez uzyskania zgody Rady Miejskiej, Obwiniony działał bez wymaganego upoważnienia organu właściwego do podjęcia decyzji w sprawie wprowadzenia zmian warunków spłaty kredytu z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c usg”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny dotyczy wadliwej zmiany warunków umowy kredytowej i zaciągnięcia zobowiązania poprzez podpisanie aneksu do tej umowy niezgodnie z warunkami określonymi w uchwale rady miejskiej w sprawie zaciągnięcia kredytu.

JST zaciągając zobowiązania muszą uwzględniać wymogi wynikające z u.f.p. oraz u.s.g. W myśl art. 89 u.f.p. JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Zanim jednak organ wykonawczy JST zaciągnie zobowiązanie, musi uzyskać stosowne upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. Z podanego przepisu wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Co istotne, uchwała rady gminy jest wymagana zarówno w przypadku zaciągania pierwotnego zobowiązania, jak i późniejszej jego zmiany, o ile ma to wpływ np. na czas spłaty zobowiązania lub w ogóle zmienia parametry kwotowe kredytu.

naruszenie 12: nieterminowe opłacanie należności

■ Orzeczenie RKO przy RIO we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt DFP-53-21/2012)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności”(art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO uznała burmistrza „winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w (…) art. 16 ust. 1 ustawy (u.o.n.d.f. ‒ red.), polegającego na zapłacie w 2011 r. odsetek w łącznej wysokości 4.094,62 zł z tytułu nieterminowego regulowania zaciągniętych zobowiązań w kwocie 198.703,00 zł, wyszczególnionych niżej:

1) zobowiązania w kwocie 98.703,00 zł wobec firmy (…), wynikającego z faktury VAT nr FV/AN/42/11 (…) co skutkowało zapłatą (…) odsetek w kwocie 426,12 zł, czym naruszono art. 44 ust. 3 pkt. 3 u.f.p., który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań;

2) zobowiązania w kwocie 100.000,00 zł wobec firmy (…), wynikającego z faktury VAT nr FV 35/2010 (…) co skutkowało zapłatą (….) odsetek w kwocie 3.668,50 zł, czym naruszono art. 44 ust. 3 pkt 3 u.f.p., który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań”.

► Stan faktyczny. RKO ustaliła naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez burmistrza, gdyż doszło do zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego regulowania zaciągniętych zobowiązań.

Obwiniony składał również odwołanie do GKO, która jednak utrzymała w mocy orzeczenie RKO, wskazując m.in., że „bezspornie udowodnione nieprawidłowości naruszały art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny dotyczy nieterminowego regulowania zobowiązań przez JST, za co odpowiedzialny jest burmistrz miasta.

Wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, w tym również JST, mają prawny obowiązek terminowego regulowania zobowiązań. Obowiązek ten wynika z art. 44 ust. 3 pkt 3 u.f.p., zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

W analizowanej sytuacji nieterminowe regulowanie zobowiązań jednostki samorządowej skutkowało zapłatą odsetek. Co istotne, narusza to również przepisy cywilnoprawne w zakresie zobowiązań. W tym kontekście należy przypomnieć art. 354 k.c., w myśl którego dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje ‒ także w sposób odpowiadający tym zwyczajom.

naruszenie 13: niewłaściwy opis przedmiotu zamówienia publicznego

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Katowicach z 20 maja 2022 r. (sygn. akt RKO/7100/20/21)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję” (art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Obwinionego (…) ‒ pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta (…), winnym popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 uondfp, polegającego na opisaniu w postępowaniu o zamówienie publiczne pn. «Dostawa i montaż elementów małej architektury dla zielonej strefy wypoczynku na (…) w (…)» przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, poprzez wskazanie znaków towarowych konkretnego producenta, a dotyczących serii mebli miejskich, donic i leżaków – bez użycia zwrotu «lub równoważny» (…) i oznaczenia kryteriów równoważności, czym naruszono art. 99 ust. 4‒6 ustawy Prawo zamówień publicznych”.

► Stan faktyczny. Jak podkreśliła GKO, odnosząc się do odwołania urzędnika: „Obwiniony doskonale powinien sobie zdawać sprawę z przepisów prawnych w zakresie zamówień publicznych, gdyż działał w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta (…), na podstawie którego mógł dokonywać czynności zastrzeżonych dla kierownika zamawiającego. Skoro ustawodawca, co do zasady, nie dopuszcza ogłaszania przetargów ograniczających konkurencyjność, to Obwiniony doskonale powinien sobie zdawać sprawę, że niezamieszczenie informacji o możliwości oferowania «równoważnych» rozwiązań będzie stanowiło przesłanki do poniesienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W razie wątpliwości (zwłaszcza gdy prowadziły one do ograniczenia konkurencji) mógł i powinien konsultować się z projektantem, co zapobiegłoby powstaniu nieprawidłowości. Nie zrobił tego i niewłaściwie opisał przedmiot zamówienia. Zaniechał zatem przeprowadzenia ustaleń i jego niewiedza (w czasie popełnienia czynu) ‒ na którą się powołuje ‒ nie zwalnia go z odpowiedzialności”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny dotyczy niewłaściwego opisania przedmiotu zamówienia, za co odpowiada kierownik jednej z komórek organizacyjnych urzędu miasta.

Naruszenia związane ze stosowaniem przepisów dotyczących zamówień publicznych, w tym ustawy z 11 września 2019 r. ‒ Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2274), są również penalizowane na gruncie u.o.n.d.f.

Przejawem naruszenia może być m.in. niewłaściwe opisanie przedmiotu zamówienia. W tym zakresie punktem odniesienia są regulacje prawne art. 99 ust. 4‒6 prawa zamówień publicznych. Z ich treści wynika, że przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, w szczególności przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, jeżeli mogłoby to doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów.

Przedmiot zamówienia można opisać przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, jeżeli zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia w wystarczająco precyzyjny i zrozumiały sposób, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy ,,lub równoważny”. Dodatkowo zamawiający wskazuje w opisie przedmiotu zamówienia kryteria stosowane w celu oceny równoważności.

naruszenie 14: zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt RKO.6111.36.2020)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości” (art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Panią (…) odpowiedzialną za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (…), polegające na zaniechaniu rozliczenia inwentaryzacji przeprowadzonej w dniach (…) zgodnie z Zarządzeniem Dyrektora (…) co stanowi naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r., poz. 351”.

► Stan faktyczny. Jak podkreśliła GKO, odnosząc się do odwołania urzędniczki: „Czyn Obwinionej polegał na zaniechaniu rozliczenia inwentaryzacji, które powinno nastąpić w terminie pozwalającym na rozliczenie ewentualnych różnic inwentaryzacyjnych w księgach rachunkowych roku, którego ta inwentaryzacja dotyczy. Za datę popełnienia naruszenia GKO przyjęła zatem dzień 1 kwietnia 2018 r., tj. dzień następujący po 31 marca 2018 r., który był ostatnim ustawowym terminem zamknięcia ksiąg rachunkowych (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości). GKO podzieliła analizę RKO dotyczącą wystąpienia nieprawidłowości, polegających na braku rozliczenia inwentaryzacji dotyczącej roku 2017. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Bez wątpienia czyn został popełniony przez osobę, która podmiotowo może ponosić odpowiedzialność z tytułu omawianego naruszenia dyscypliny finansów publicznych”.

► KOMENTARZ. W opisanym stanie faktycznym kierownik jednostki organizacyjnej powiatu nie przeprowadził rozliczenia inwentaryzacji. Naruszenia związane z inwentaryzacją mają związek z niewłaściwym/wadliwym stosowaniem przepisów ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 120; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 619) oraz przepisów wewnętrznych w zakresie inwentaryzacji (zalicza się do nich m.in. instrukcję inwentaryzacyjną). W ustawie o rachunkowości na uwagę zasługuje m.in. art. 27 ust. 2, zgodnie z którym ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji.

naruszenie 15: nienależyta wstępna kontrola zgodności operacji finansowej z planem finansowym

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Poznaniu z 13 października 2020 r. (sygn. akt DB-0965/15/2020)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na:

1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych;

2) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych”(art. 18 pkt 1u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Panią (…) winną popełnienia czynu z art. 18b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289.), zwanej uondfp, polegającego na nienależytym dokonaniu wstępnej kontroli zgodności operacji finansowej z planem finansowym, co miało wpływ na dokonanie:

1) w dniu (….) wydatku w kwocie 88,13 zł, tytułem zwrotu odsetek od dotacji z lat ubiegłych, bez upoważnienia określonego planem finansowym Urzędu Miasta (…) dla roku (…),

2) w dniu (….) wydatku w kwocie 16.590,89 zł, tytułem zwrotu dotacji z lat ubiegłych, bez upoważnienia określonego planem finansowym Urzędu Miasta dla roku (…),

3) w dniu (….) wydatku w kwocie 1.076,64 zł, tytułem zwrotu odsetek od dotacji z lat ubiegłych, bez upoważnienia określonego planem finansowym Urzędu Miasta dla roku (…).

Powyższe stanowiło zaniechanie realizacji obowiązku określonego przepisami art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.) i było przyczyną dokonania wydatków z naruszeniem przepisów art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2 oraz art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, że„na podstawie podpisanych przez Obwinioną dokumentów, tj. dyspozycji przekazania środków, dokonano wydatków powodujących przekroczenie kwoty wydatkówustalonej w planie finansowym Urzędu Miasta (…). Zatem Obwiniona dokonała nienależytej wstępnej kontroli zgodności operacji finansowych z planem finansowym, a w konsekwencji jej wadliwe działanie nie zatrzymało transakcji, które miały wpływ na dokonanie wydatków powodujących przekroczenie kwot ustalonych w planie finansowym jednostki”.

Według RKO dowodem dokonania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych jest podpis złożony przez głównego księgowego ‒ lub osobę przez niego upoważnioną ‒ na dokumentach dotyczących danej operacji. Na dokumentach dotyczących opisanych powyżej operacji finansowych obwiniona złożyła taki podpis, co świadczy wprawdzie o dokonaniu wstępnej kontroli, ale z istoty operacji gospodarczych, których te dokumenty dotyczą, wynika, że kontroli tej dokonano nienależycie.

► KOMENTARZ. W analizowanym stanie faktycznym pracownik służb księgowych, tj. pracownik upoważniony przez skarbnika, niewłaściwie wykonał wstępną kontrolę zgodności operacji finansowej z planem finansowym, co skutkowało wtórnie wadliwymi decyzjami prezydenta miasta.

Naruszenia związane ze wstępną kontrolą są w zasadzie domeną pracowników wykonujących zadania finansowe, czyli skarbników, głównych księgowych lub innych upoważnionych pracowników komórek finansowych. Co istotne, przepisy u.f.p. jednoznacznie nakładają obowiązki związane z ww. kontrolą. Świadczy o tym art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p., z którego wynika, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie dokonywania wstępnej kontroli:

– zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,

– kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

naruszenie 16: zaniechanie obowiązkowego audytu

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Lublinie z 1 września 2022 r. (sygn. akt RKO.511.12.2022)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudniania audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą”(art. 18a u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała Obwinioną (…) ‒ pełniącą w czasie naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy (…), za odpowiedzialną za naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18a ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na zaniechaniu prowadzenia audytu wewnętrznego w Gminie (…) w 2020 r. (od 29 lipca 2020 r.) z naruszeniem art. 274 ust. 3 ustawy o finansach publicznych”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, „że z dniem 29 lipca 2020 r. zaistniała konieczność prowadzenia audytu wewnętrznego, o którym mowa w przepisach art. 274 ust. 3 ufp, które wymagają prowadzenia audytu w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000.000 zł. Komisja I instancji stwierdziła, że w jednostce nie przeprowadzono w 2020 r. audytu, nie zatrudniono audytora wewnętrznego, nie zlecono także przeprowadzenia audytu zewnętrznemu usługodawcy niezatrudnionemu w jednostce. Audytu nie przeprowadzono także w 2021 r., mimo że ujęta w uchwale budżetowej jednostki kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów na ten rok przekroczyła wysokość 40.000.000 zł. Umowa na świadczenie usług audytu wewnętrznego została zawarta dopiero 14 stycznia 2022 r.”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny dotyczy zaniechania związanego z nieprowadzeniem audytu wewnętrznego w gminie.

Prowadzenie audytu ma podstawy normatywne w art. 272–296 u.f.p. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 272 u.f.p. audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena, o której mowa, dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. W myśl art. 274 ust. 3 u.f.p. audyt wewnętrzny prowadzi się w JST, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej JST kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 000 000 zł. Warto także wspomnieć o art. 276 u.f.p., z którego wynika, że w JST zadania przypisane kierownikowi jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu JST.

naruszenie 17: brak kontroli zarządczej

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Kielcach z 1 października 2020 r. (sygn. akt KDF.7120.23.2020)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na:

2) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki;

4) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne”

(art. 18c ust. 1 pkt 2 i 4u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO „uznała (…) ‒ pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Burmistrza Miasta (…), winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych:

(…) w art. 18c ust. 1 pkt 4 uondfp, polegającego na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, w jednostce sektora finansów publicznych, co miało wpływ na niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki w związku z nieterminowym regulowaniem przez jednostkę zobowiązań (…)

Dopuszczenie do powstania zobowiązań wymagalnych oraz nieterminowe ich regulowanie narusza art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2077 ze zm.), natomiast niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej narusza art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

(…) w art. 18c ust. 1 pkt 2 uondfp, polegającego na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, w jednostce sektora finansów publicznych, które miało wpływ na dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki (…)”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, że „powyższe nieprawidłowości były konsekwencją zaniechań w obszarze zarządczym, które uzasadniają także przypisanie Obwinionemu odpowiedzialności opartej na zarzutach naruszenia art. 18c ust. 1 pkt 4 uondfp oraz art. 18c ust. 1 pkt 2 uondfp. RKO wskazała przy tym, że niewprowadzenie regulacji mechanizmów kontroli zarządczej przy jednoczesnym nadmiernym obdarzaniu zaufaniem Skarbnika, wyczerpująco wskazało na odpowiedzialność Obwinionego za zaistniałe nieprawidłowości. (…) o występowaniu nieprawidłowości, zarówno w zakresie nieterminowej płatności, jak i dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki, wiedziała cała główna kadra kierownicza Urzędu, posiadająca upoważnienia do realizacji płatności tj. Obwiniony, jego zastępca oraz Skarbnik. (…) były to świadome uzgodnione działania, które na potrzeby toczącego się postępowania są usprawiedliwiane próbą pogodzenia trudnej sytuacji finansowej Gminy i jednoczesnego zamiaru skorzystania z dofinansowań unijnych”.

► KOMENTARZ. Należy przypomnieć, że obowiązki w zakresie kontroli zarządczej dotyczą w szczególności jednostek pozostających w strukturze samorządowej. Zgodnie z art. 68 u.f.p. kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Ponadto celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,

2) skuteczności i efektywności działania,

3) wiarygodności sprawozdań,

4) ochrony zasobów,

5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania,

6) efektywności i skuteczności przepływu informacji,

7) zarządzania ryzykiem.

Z kolei z art. 69 u.f.p. wynika, że zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków:

1) ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej;

2) wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego;

3) kierownika jednostki.

naruszenie 18: wadliwe udzielenie dotacji

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Opolu z 25 kwietnia 2022 r. (sygn. akt NDB-4100-7/2021)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji”(art. 8 pkt 1 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO ustaliła, że obwiniony wójt gminy „będąc odpowiedzialnym w imieniu Gminy (…) za prawidłową gospodarkę finansową jednostki, w okresie (….), działając w imieniu Gminy (…) udzielił niezgodnie z przepisem art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisem art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji służących ochronie powietrza, określonych w uchwale Rady Gminy (…) Nr (…) z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ochroną środowiska na terenie Gminy (…), zmienionej uchwałą Nr (…) Rady Gminy (…) z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ochroną środowiska na terenie Gminy (…), która weszła w życie z dniem 15 maja 2018 r., poprzez dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ochroną środowiska, które zostały poniesione przez beneficjentów dotacji przed dniem zawarcia umów dotacyjnych, w łącznej wysokości 407 547,27 zł”.

► Stan faktyczny. RKO m.in. ustaliła, „iż w Gminie (…) zasady udzielania i rozliczania dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ochroną środowiska określa uchwała Nr XXX/214/2018 Rady Gminy (…) w sprawie zasad udzielania dotacji celowych na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z ochroną środowiska na terenie Gminy (…) Zgodnie z postanowieniami uchwały (…) dofinansowaniu podlegać mogą koszty inwestycji obejmujących zakup wraz z instalacją urządzeń wykorzystujących energię odnawialną, tj. instalację fotowoltaiczną. (….) na tego rodzaju inwestycje udzielono 42 dotacje w łącznej wysokości 407 547,27 zł. Przy czym we wszystkich przypadkach koszty za zakup i montaż instalacji fotowoltaicznych zostały poniesione przez wnioskodawców przed dniem zawarcia umów dotacyjnych”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do wadliwego udzielenia dotacji przez gminę – za co odpowiada wójt gminy.

JST mogą udzielać dotacji na różne cele, co nie podlega wątpliwości. W ostatnich latach stosunkowo często są podejmowane uchwały dotacyjne na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 4‒5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1089). Z podanych przepisów wynika zaś, po pierwsze, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów u.f.p. z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych,

b) wspólnot mieszkaniowych,

c) osób prawnych,

d) przedsiębiorców;

2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Po drugie, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

W praktyce zdarzają się sytuacje, w których dotacje są udzielane niezgodnie z postanowieniami ww. uchwał, które mają rangę aktów prawa miejscowego. Na przykład są udzielane mieszkańcom gminy na pokrycie wydatków związanych z montażem instalacji fotowoltaicznych, które ponieśli oni jeszcze przed datą podpisania umów dotacyjnych z gminą, co jest niezgodne z prawem. W tym miejscu warto przypomnieć, że udzielenie dotacji powinno być usankcjonowane zawarciem umowy dotacji, spełniającej kryteria z art. 250 u.f.p. Z podanego artykułu wynika, że zarząd JST, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:

1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;

3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

naruszenie 19: niezatwierdzenie w terminie rozliczenia dotacji

■ Orzeczenie RKO przy RIO w Poznaniu z 1 lipca 2016 r. (sygn. akt DB-0965/23/16)

► Podstawa prawna czynu. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji” (art. 8 pkt 2 u.o.n.d.f.).

► Na czym polegało naruszenie. RKO uniewinniła wójta „od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. popełnienia czynu wypełniającego dyspozycję art. 8 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na niezatwierdzeniu w terminie przedstawionego sprawozdania z rozliczenia dotacji. Powyższe dotyczyło dotacji celowej udzielonej na dofinansowanie zadań zleconych (…) LZS w (…), któremu przyznano dotacje w wysokości 100.000,00 zł. Termin składania ofert ustalono na dzień (…) r., a umowę o udzielenie dotacji zawarto w dniu (…). Na sprawozdaniu końcowym z wykonania zadania publicznego, które wpłynęło do Urzędu w dniu (…) nie umieszczono adnotacji o zatwierdzeniu sprawozdania, jak również w żaden inny sposób nie udokumentowano dokonania zatwierdzenia sprawozdania z wykonania zadania publicznego. Zgodnie z postanowieniami § 14 umowy «Wykonanie umowy nastąpi z chwilą zaakceptowania przez Zleceniodawcę sprawozdania», przez sprawozdanie należy rozumieć sprawozdanie końcowe”.

► Stan faktyczny. RKO „uniewinniła Obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 8 pkt 2 ustawy (u.o.n.d.f. ‒ red.), gdyż doszła do wniosku, że takie naruszenie nie wystąpiło. Wskazane przez Zastępcę Rzecznika we wniosku o ukaranie przepisy art. 250 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, jak i przepisy załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania i wykonania tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 25) nie nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku zatwierdzenia sprawozdania z rozliczenia dotacji celowej. Tym samym nie można Obwinionemu postawić zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 8 pkt 2 ustawy, który penalizuje czyny polegające na „niezatwierdzeniu w terminie przedstawionego rozliczenia z dotacji”.

► KOMENTARZ. Opisany stan faktyczny odnosi się do braku zatwierdzenia sprawozdania z rozliczenia dotacji – w tej konkretnej sprawie wójta uniewinniono.

Udzielanie dotacji w trybie zlecania zadań odbywa się z uwzględnieniem przepisów u.f.p. oraz ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 571; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 834). Podana ustawa reguluje udzielanie dotacji zasadniczo w trybie konkursowym. Wśród podmiotów realizujących zadania są np. stowarzyszenia, fundacje, kluby sportowe. Z wykonania zadania muszą składać sprawozdanie. W tym zakresie warto wspomnieć o art. 18 ww. ustawy. Z jego treści wynika m.in., że sprawozdanie z wykonania zadania publicznego określonego w umowie należy sporządzić w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego. Okresem sprawozdawczym jest rok budżetowy. Organ administracji publicznej może wezwać do złożenia w roku budżetowym częściowych sprawozdań z wykonania zadania publicznego, nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Sprawozdanie zawiera:

1) szczegółowy opis wykonania zadania publicznego, z uwzględnieniem osiągniętych celów oraz zrealizowanych działań;

2) zestawienie wydatków poniesionych na wykonanie zadania publicznego wraz ze wskazaniem źródeł ich finansowania;

3) informację o poniesionych nakładach na wykonanie zadania publicznego z podziałem na wkład osobowy i rzeczowy.

Do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wydano również rozporządzenie wykonawcze, tj. rozporządzenie przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz.U. poz. 2057). Określa ono m.in. wzory sprawozdań z wykonania zadania publicznego. Co jednak istotne, ww. przepisy nie nakładają obowiązku zatwierdzania rozliczenia dotacji składanego przez beneficjentów, którzy takie wsparcie z JST uzyskali.

Podsumowanie

Opisane w opracowaniu konkretne orzeczenia RKO, dotyczące naruszeń dyscypliny finansów publicznych w obrębie struktur JST, obrazują wieloaspektowość tej sfery prawa publicznego. W praktyce naruszeń jest znacznie więcej, tyle że z różnych przyczyn nie stanowią one przedmiotu orzeczeń RKO, np. z powodu przedawnienia czy znikomej szkodliwości czynu. Źródłem orzeczeń RKO są informacje dostarczane przez regionalne izby obrachunkowe, ale również przez Najwyższą Izbę Kontroli czy przez same JST. Dlatego pracownicy samorządowi wszelkich struktur powinni zachować daleko posuniętą ostrożność przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa, zarówno powszechnie obowiązującego, jak i wewnętrznego. ©℗