Nowy system finansowania pozwoli przeżyć samorządom najbliższe dwa lata [OPINIA]

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego ostatecznie pozytywnie zaopiniowała projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jak oceniam – bardziej w efekcie wymuszonego okolicznościami kompromisu niż powszechnego entuzjazmu wobec zaproponowanych rozwiązań.

Na dwa dni przed ubiegłotygodniowym posiedzeniem plenarnym Ministerstwo Finansów przedstawiło nową prognozę dochodów jednostek samorządu terytorialnego na 2025 r. w ramach obecnie obowiązującego systemu. Wyraźnie niższą niż ta sama prognoza wykonana dwa miesiące wcześniej. W przypadku niektórych jednostek samorządu oznaczało to wręcz kwoty nominalnie niższe niż te, które były ich udziałem w 2024 r. Jednocześnie dokonane przeszacowanie podniosło efekt netto nowych rozwiązań do poziomu 24 mld zł. Bez tych pieniędzy w wielu jednostkach samorządu terytorialnego spięcie budżetów w 2025 r. byłoby po prostu niewykonalne. Przyjęcie projektu było zatem konieczne z czysto finansowego punktu widzenia.

Ręczne sterowanie

Warto w tym miejscu zauważyć, że owa kwota 24 mld zł nie stanowi wyrównania uszczerbku w dochodach związanego z reformami Polskiego Ładu. Ministerstwo Finansów przezornie uchyliło się nawet od wykonania oczekiwanego przez stronę samorządową wyliczenia, ile wynosiłyby na 2025 r. dochody podsektora samorządowego z PIT i CIT, gdyby obowiązywał system podatkowy sprzed 2021 r. Przypuszczam, że mogłoby się wówczas okazać, iż do pokrycia uszczerbku jest bardzo daleko.

Oczywiście nasz kraj działa w procedurze nadmiernego deficytu, więc środki, które trafią do samorządu w 2025 r., są zapewne maksimum możliwości państwa. Jednak ustawa zawiera rozwiązania systemowe, a nie tylko incydentalne. System tworzony według możliwości najgorszego budżetowo roku z definicji okaże się w dłuższej perspektywie mechanizmem, jeśli nawet nie biedy, to ręcznego sterowania.

Doskonale to widać przy analizie kategorii powiatów. Standardowe rozwiązania systemowe w 3/4 przypadków prowadziły do wyniku albo niższego niż w obecnym systemie, albo ze zbyt niską dynamiką wzrostu rok do roku. To zaś wymaga dorzucenia dodatkowego składnika potrzeb uzupełniających. Potrzeby te miały pozostawać w kwotach nominalnych rok do roku, co oznacza pogorszenie sytuacji z każdym kolejnym rokiem. Zgoda Ministerstwa Finansów na waloryzowanie tych kwot była jednym z istotnych czynników warunkujących zaakceptowanie projektu ustawy. Podobnie zresztą jak zwiększenie kwoty rezerwy – tak aby umożliwić pokrycie m.in. zaniżonych środków na funkcjonowanie domów pomocy społecznej czy też systemu pieczy zastępczej.

Znaczenie miała też deklaracja przystąpienia do szybkich i efektywnych prac mających na celu rozwiązanie dwóch palących problemów zaburzających sytuację finansową powiatów. Pierwszym jest ustalenie standardu kosztów realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Obecnie dotacja celowa nie pokrywa rzeczywistych kosztów, co wymusza na jednostkach samorządu terytorialnego – w poczuciu odpowiedzialności za obywateli i państwo – dokładanie własnych środków do realizacji zadań rządowych. Uczciwa kalkulacja zwolniłaby istotną sumę pieniędzy.

Drugim problemem jest ustalenie realnej kwoty potrzeb oświatowych, uwzględniającej lukę oświatową, a nie jedynie zwaloryzowaną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej. Prace będą się toczyć w ramach dwóch nowo powołanych zespołów do końca 2025 r. Oczywiście realizacja tych obietnic nie jest zagwarantowana w ustawie, więc przyjęcie rozwiązań w oparciu o deklarację ministra finansów jest wyrazem zaufania samorządu wobec rządu.

Liczy się czas

Zakończenie prac do końca 2025 r. jest bardzo ważne. Wynikiem negocjacji prowadzonych ze stroną rządową jest bowiem przesunięcie o rok – z roku 2027 na 2026 – kompleksowego przeglądu działania nowego systemu wraz ze sformułowaniem wniosków legislacyjnych. Właśnie w tym momencie ma być możliwość szczegółowego pochylenia się nad głównymi postulatami strony samorządowej, które nie były możliwe do wprowadzenia obecnie. W tym właśnie postulaty dotyczące wyceny zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz w zakresie finansowania oświaty.

Należy liczyć na to, że 2026 r. będzie również dobrym momentem na usunięcie pozostawionych nadal w projekcie rozwiązań problematycznych. Tytułem przykładu – nowy system miał uniezależniać dochody samorządowe od polityki podatkowej rządu. Tak jednak nie jest, gdyż od podstawy naliczania środków dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego dalej są odliczane dochody (przychody) wolne (zwolnione) od podatku. Zrozumiały jest argument mówiący o tym, że takie dochody (przychody) nie zawsze są uwidaczniane w zeznaniach podatkowych – tyle tylko że nie uważam tego za dostateczne uzasadnienie zanegowania jednego z fundamentalnych założeń reformy.

Podobnie utrzymywane jest kontrfaktyczne założenie, że nowo naliczane dochody są dochodami własnymi. Papier jest cierpliwy i wszystko przyjmie, ale warto jasno sobie powiedzieć – z konstytucyjnego, konstrukcyjnego i ekonomicznego punktu widzenia nowe „udziały” w PIT i CIT są w rzeczywistości subwencją ustalaną w kwocie zależnej od zamożności danej jednostki samorządu terytorialnego. Właśnie przejście na system transferów umożliwiło uproszczenie mechanizmów wyrównawczych. Skoro dochód utracił cechy dochodu własnego, to możliwe stało się wprowadzanie rozwiązań polegających na pomniejszeniu transferu trafiającego do danej jednostki samorządu.

Są to jednak problemy do rozwiązania w przyszłości. Na dziś kluczowe jest to, że nowy system pozwoli na trudne, ale jednak przeżycie lat 2025 i 2026. W perspektywie krótkoterminowej to było najważniejsze.©℗