Partnerstwo publiczno-prywatne nie zrobiło dotychczas zawrotnej kariery w naszym kraju – zgodnie przyznają przedstawiciele rządu, władz lokalnych i świata biznesu. Ale jest szansa, że wreszcie to się zmieni.
Formuła PPP, jako jedna z możliwości realizacji zadań publicznych, wydaje się niezwykle atrakcyjna. Z jednej strony partner publiczny, firmujący dany projekt, wspierający administracyjnym know-how i gwarantujący celowość prowadzonej inwestycji. Z drugiej – partner prywatny, który jest w stanie wybudować niezbędną infrastrukturę, a następnie ją utrzymywać i nią zarządzać w imieniu (i pod nadzorem) strony publicznej.
Formuła PPP się nie sprawdziła, więc miasta budują same

Zobacz również
Teoretycznie więc statystyki powinny tę atrakcyjność odzwierciedlać – należałoby się spodziewać tysięcy projektów zrealizowanych w formule PPP, z których większość to duże, ambitne projekty. Tymczasem jest dokładnie odwrotnie. Z ministerialnej Bazy Projektów PPP wynika, że w trakcie realizacji jest zaledwie 99 koncepcji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (wartych 5,4 mld zł), a kolejnych 151 to tylko pomysły na projekt. W dodatku, jak zauważył podczas debaty u Pracodawców RP Paweł Szaciłło, dyrektor departamentu PPP w Ministerstwie Rozwoju (MR), spośród już uruchomionych aż 74 proc. to niewielkie inwestycje (o wartości poniżej 50 mln zł), a 60 proc. dotyczy energetyki i edukacji.
W ogonie Europy
Słabo wypadamy też na tle Europy, choć od razu należy zaznaczyć, że na całym kontynencie formuła PPP znacznie spowolniła. Z danych Europejskiego Centrum Ekspertyzy PPP (EPEC) wynika, że w 2015 r. wartość podpisanych umów wyniosła 15,6 mld euro – to aż o 17 proc. mniej niż w 2014 r. Samych przedsięwzięć było również mniej – ich liczba spadła z 82 do 49. Najwięcej inicjatyw w formie partnerstwa publiczno-prywatnego EPEC zlokalizowało w Wielkiej Brytanii, ale to Turcja prowadzi pod kątem najbardziej wartościowych projektów (9,2 mld euro). To w tym ostatnim kraju w ubiegłym roku zakończono budowę wartego 6 mld euro trzeciego lotniska w Stambule, które okazało się przy okazji największym domkniętym w 2015 r. projektem w formule PPP w całej Europie od 2002 r. Z racji tego, że na potrzeby raportu EPEC wzięło pod uwagę tylko projekty o wartości minimum 10 mln euro, w Polsce zrealizowano tylko jeden duży projekt, a to uplasowało nas na ostatnim miejscu w rankingu.
Agata Kozłowska, ekspert z zakresu infrastruktury i PPP w Instytucie Sobieskiego, wskazuje, że za granicą od dawna powstają spektakularne inwestycje z wykorzystaniem zasady trzech P. – W tej formule wybudowane zostały w Europie największe stadiony. To samo dotyczy więzień, dróg, kolei czy szpitali – wskazuje. Tymczasem w Polsce wciąż brakuje standardów np. dotyczących rozliczania partnera za dostępność infrastruktury czy długofalowego planowania inwestycji. Błędne jest też nastawienie potencjalnych inwestorów. – Niestety podstawową przesłanką do realizacji projektu w PPP jest często po prostu brak środków, dlatego podmioty publiczne próbują mnóstwo ryzyk i całość finansowania przenosić na partnera prywatnego, co dodatkowo podraża projekt – wskazuje Agata Kozłowska. Przyznaje też, że z tych względów czasami musi wręcz zniechęcać zainteresowane strony do wchodzenia w formułę PPP. – Często takie projekty są nieopłacalne dla partnera prywatnego. Tego typu inwestycje spokojnie dałoby się zrobić poza formułą PPP, np. ze środków własnych gminy, gdyby tylko strategicznie podejść do publicznych inwestycji – mówi Agata Kozłowska.
Zniechęca strach
Zdaniem Małgorzaty Godlewskiej, ekspertki ds. PPP z PKF Consult, do największych barier w zakresie rozwoju partnerstwa w Polsce po stronie publicznej należy obawa i strach przed kontrolami takich instytucji jak ABW, NIK, UZP czy CBA, a także brak zaufania do strony prywatnej. – Ponadto barierę stanowi brak pracowników o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych, a także brak środków w budżecie na profesjonalne doradztwo zewnętrzne, np. w zakresie sporządzenia analiz przedrealizacyjnych, opracowania szczegółowej koncepcji projektu PPP czy też na przeprowadzenie kompleksowego postępowania na wybór partnera prywatnego – dodaje. Nasza rozmówczyni przekonuje też, że wbrew pozorom regulacje prawne nie są wymieniane na pierwszym miejscu jako kluczowe bariery w słabym rozwoju PPP w Polsce. – Po stronie prywatnej do największych barier należą problemy z zamknięciem finansowym projektów w tej formule, a także nierozerwalnie związane z każdym realizowanym projektem koszty transakcyjne, które powodują, że nie zawsze strona prywatna jest w stanie wnieść wartość dodaną – mówi Małgorzata Godlewska.
Brak zaufania działa zresztą w obie strony. Strona prywatna dostrzega, że po stronie publicznej władze są wybierane na określoną kadencję, a poczynione przez nie zobowiązania nie są w wielu przypadkach realizowane w sytuacji zmiany władzy.
Ambitne plany
Choć sytuacja z PPP na polskim gruncie nie wygląda różowo, dostrzec można pierwsze jaskółki, które pozwalają mieć nadzieję na poprawę. W Nowym Sączu rozpoczęła się budowa siedziby sądu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Jest to pierwsza tego rodzaju inicjatywa z udziałem administracji centralnej. Budynek stanie na działce Skarbu Państwa o powierzchni ponad 0,8 ha – będzie to wkład własny podmiotu publicznego w inwestycję. Podmiot prywatny jest odpowiedzialny za sfinansowanie, zaprojektowanie, wybudowanie i eksploatowanie budynku. Oczywiście za to wszystko pobierać będzie z tego tytułu wynagrodzenie w formie opłaty za dostępność. Po zakończeniu umowy o PPP (założono 24-letni okres współpracy stron umowy o PPP, przy czym wynagrodzenie partnera prywatnego będzie wypłacane w okresie 20 lat od oddania obiektu do użytkowania – 4 lata przewidziano na zaprojektowanie i budowę obiektu) budynek przejdzie w zarząd strony publicznej.
Rząd liczy na to, że projekt nowosądecki pozytywnie wpłynie na wzrost przedsięwzięć PPP realizowanych z opłatą za dostępność, które w Polsce stanowią zaledwie 1/3 wszystkich inwestycji, a w UE aż 85 proc. Choć w przypadku tej inwestycji zdecydowano się na zabieg, który mógłby nie spodobać się niektórym ekspertom. Otóż w celu uniknięcia zaklasyfikowania wydatków z tytułu umowy o PPP do długu publicznego w założeniach przedsięwzięcia przewidziano, że partner prywatny będzie musiał przejąć na siebie większość ryzyka budowy oraz dostępności (stosownie do art. 18a ustawy o PPP).
Ministerstwo Rozwoju ma ambicje rozruszać formułę PPP w Polsce. W tym celu od listopada 2015 r. do połowy kwietnia 2016 r. prowadzony był nabór projektów, spośród których ministerstwo wybierze te najbardziej rokujące i udzieli im wsparcia w zakresie przygotowania postępowania przetargowego na wybór partnera. W sumie wpłynęło 35 projektów o łącznej wartości ok. 1,5 mld zł brutto. Największy jest wart 306 mln zł. Poza tym złożono jeszcze cztery projekty o wartości przewyższającej 100 mln zł. Aż 17 z 35 nadesłanych propozycji stanowiły inwestycje mieszczące się w przedziale 2–20 mln zł. Średnia wartość jednego projektu to ok. 44 mln zł. Najwięcej z nich dotyczy obszaru turystyki, sportu, rekreacji i kultury (13 projektów) oraz transportu (8).
Zmiany planowane przez rząd mają mieć też bardziej systemowy charakter. Resort rozwoju do końca tego roku chce przygotować rządową strategię dla partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. ©?
OPINIA
Zależy nam na dobrym klimacie
Polski rynek partnerstwa publiczno-prywatnego stopniowo się powiększa. Widzimy pozytywne zmiany. Barier w szybszym rozwoju rynku upatrujemy m.in. w tym, że w administracji publicznej wciąż pokutują negatywne stereotypy dotyczące działań na styku sektora prywatnego i publicznego. Inwestycje PPP są na ogół złożone i wymagają specjalistycznej wiedzy. Instytucjom publicznym brakuje też przetartych ścieżek, które pokazywałyby jak krok po kroku realizować projekty w tej formule. PPP w Polsce nadal potrzebuje przyjaznego otoczenia prawnego.
Aby partnerstwo mogło się szybciej rozwijać, proponujemy zestaw działań, które pobudzą rynek PPP. Do końca roku zamierzamy opracować rządową politykę w zakresie wspierania PPP. Chcielibyśmy, żeby zawierała ona diagnozę rynku, identyfikowała bariery, określała obszary priorytetowe i wskazywała zestaw działań na rzecz popularyzacji partnerstwa. Będziemy brali pod uwagę istniejące rozwiązania z krajów będących liderami PPP: Francji i Wielkiej Brytanii. Taka strategia byłaby pierwszym krokiem, dzięki któremu mielibyśmy jasno określone kierunki rozwoju PPP.
W tym roku planujemy też, we współpracy z rynkowymi ekspertami, zidentyfikować najważniejsze bariery prawne. Kolejnym etapem będzie przeprowadzenie ewentualnych zmian legislacyjnych w 2017 r. To działania w skali makro, które mają stworzyć dobry klimat dla PPP. Poza nimi cały czas wspieramy uczestników rynku. Jeszcze w 2016 r. ruszymy z trzyletnim projektem dotyczącym rozwoju PPP w Polsce. Jego rdzeniem jest program szkoleniowy skierowany do administracji rządowej i samorządowej, obejmujący kompleksowo tematykę całego procesu realizacji inwestycji PPP. To projekt partnerski, który będzie wdrażany wspólnie z organizacjami zrzeszającymi jednostki samorządu terytorialnego i przedsiębiorców. W ramach tego projektu będziemy także zbierać doświadczenia, świadcząc bezpośrednio wsparcie dla sektora publicznego w zakresie przygotowania przedsięwzięć w formule PPP.
W lipcu uruchomimy kolejny nabór przedsięwzięć z różnych sektorów, które będą mogły liczyć na wsparcie doradcze. Projekty, które wspieramy teraz, to drogi samorządowe w województwie dolnośląskim i efektywność energetyczna szpitala w Sosnowcu. Wkrótce poszerzymy nasze działania także w odniesieniu do sektora zdrowia. Planujemy też stworzenie listy projektów, które potencjalnie mogłyby być zrealizowane w formule PPP.
Chcielibyśmy również istotnie zwiększyć wykorzystanie w Polsce Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych dostępnego w ramach planu Junckera. Fundusz ten w swojej filozofii ma za zadanie wspierać projekty o zwiększonym poziomie ryzyka, a takimi właśnie są projekty PPP. Ministerstwo od marca tego roku pełni funkcję koordynacyjno-informacyjną w ramach instrumentów dostępnych w tym planie, co powinno pomóc w skutecznym ubieganiu się o takie wsparcie przez promotorów projektów PPP w Polsce.