Uchwały rad gmin pod lupą sądów administracyjnych – wybrane orzeczenia z I półrocza 2024 r.

Skargę taką może wnieść m.in. każda osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy (art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 721; dalej: u.s.g.). Przeanalizowaliśmy orzeczenia, które w pierwszym półroczu podejmowały sądy administracyjne, i wybraliśmy kilka takich, które rozstrzygają ciekawe problemy interpretacyjne i mogą mieć bezpośredni wpływ na funkcjonowanie wszystkich samorządów.

Dopuszczalne stanowienie o kierunkach działania wójta

► Wyrok NSA z 19 marca 2024 r. (sygn. akt III OSK 4055/21; orzeczenie prawomocne)

► Sentencja: „Z zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu »stanowienie o kierunkach jego działania« wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu »stanowienia o kierunkach działania« nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady”.

► Stan faktyczny: NSA oddalił skargę kasacyjną wojewody na uchwałę rady miasta „w przedmiocie ustalenia kierunków działania dla prezydenta miasta, zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty”. Wcześniej skargę wojewody w tej sprawie oddalił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W par. 1 kwestionowanej uchwały rada miasta uchwaliła kierunki działania prezydenta miasta, zobowiązując go do podjęcia „wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań, zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty”. Wojewoda jako organ nadzoru zarzucił radzie, że przekroczyła delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkroczyła w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. W skardze wojewoda dowodził, że wytyczne rady dla prezydenta nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogły mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Organ nadzoru wskazał, że wypłata wynagrodzenia za okres strajku będzie naruszała dyscyplinę finansów publicznych, a zarazem naruszała przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych czy kodeksu pracy.

NSA, podobnie jak wcześniej WSA w Krakowie, ocenił jednak, że treść uchwały wbrew twierdzeniom wojewody nie przesądza kwestii możliwości wypłaty wynagrodzenia czy gratyfikacji za czas strajku. „Podkreślić jeszcze raz należy, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ stanowiący gminy wydał polecenie (nakaz) dotyczące konkretnego załatwienia danej sprawy. Z uchwały nie wynika, aby Rada Miasta [...] nakazała Prezydentowi lub zobowiązała Prezydenta do wypłacenia nauczycielom i innym pracownikom oświaty wynagrodzeń i gratyfikacji za czas strajku. Czym innym jest bowiem zobowiązanie do podjęcia konkretnego działania w postaci nakazu wypłaty wynagrodzenia lub gratyfikacji, a czym innym poszukiwanie możliwych rozwiązań w tym zakresie, którego efektu końcowego nie można przewidzieć (a tym bardziej nakazać)” – wskazał w uzasadnieniu NSA.

► Komentarz: W orzeczeniu NSA podkreślił przede wszystkim rozdzielność kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego gminy. To, że rada gminy może wyznaczać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kierunki działania, nie oznacza, że może w tej kompetencji narzucać mu sposób realizacji danego zadania gminnego. W uzasadnieniu wyroku wyraźnie sąd wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.

Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały

► Wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 102/24; orzeczenie prawomocne)

► Sentencja: „O istotnym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie”.

► Stan faktyczny: Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę prokuratora rejonowego na uchwałę rady gminy z 2022 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i stwierdził nieważność kilku przepisów tej uchwały. Poszczególnym przepisom kwestionowanej uchwały zarzucił m.in.:

1) częściowe powtórzenie oraz modyfikację zapisów zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 399; dalej: u.u.c.p.g.) poprzez wyznaczenie właścicielom nieruchomości obowiązków polegających w szczególności na zbieraniu powstających na nieruchomości odpadów komunalnych w sposób selektywny, uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

2) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków wydzielenia stałego miejsca gromadzenia odpadów komunalnych oraz wydzielenia na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi stałego miejsca gromadzenia odpadów komunalnych w postaci altany lub pergoli śmietnikowej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.c.p.g. uprawnia jedynie do nałożenia na mieszkańców obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków:

• gromadzenia nieczystości ciekłych w szczelnych zbiornikach bezodpływowych o pojemności dostosowanej do ilości osób stale lub czasowo przebywających na nieruchomości,
• zgłoszenia do urzędu posiadania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni,
• wywozu osadów z przydomowych oczyszczalni.

Sąd zauważył, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. nie przewiduje możliwości regulowania kwestii dostosowania wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby osób stale lub czasowo przebywających na terenie nieruchomości właściciela.

► Komentarz: Sądy administracyjne już wielokrotnie wypowiadały się o przesłankach stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. W komentowanym orzeczeniu WSA w Krakowie zwrócił jednak uwagę nie tylko na to, że nieważność uchwały musi się wiązać z oczywistą sprzecznością z przepisem prawa, ale przede wszystkim na to, że przepis ten może mieć różny charakter. Nie jest też tak, że każde uchybienie może skutkować stwierdzeniem nieważności danego przepisu. Przykładowo: WSA nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności punktu regulaminu, który mówił o konieczności usuwania przez właścicieli sopli i nawisów śnieżnych. Sąd przyznał, że jest to obowiązek nałożony m.in. na właścicieli budynków w ramach zobowiązania bezpiecznego użytkowania obiektów, przewidzianego w art. 61 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 834). Jednakże trzeba mieć na względzie, że ideą regulaminu jest zebranie dla mieszkańców konkretnej gminy sprecyzowanych zasad utrzymania porządku, w tym również poprzez uprzątanie lodu i śniegu (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.). Tym samym powtórzenie tej regulacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Zaniechanie odbioru odpadów z nieruchomości zabudowanej

► Wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 39/24, orzeczenie nieprawomocne)

► Sentencja: „Odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w u.u.c.p.g. nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania tych odpadów z nieruchomości zabudowanej, to wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia w zaskarżonej uchwale było niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK). Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy”.

► Stan faktyczny: Sąd rozpoznał skargę wojewody wielkopolskiego na uchwałę rady gminy z 2020 r. w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze względu m.in. na istotne naruszenie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. W katalogu odpadów komunalnych zbieranych selektywnie bezpośrednio u źródła nie uwzględniono bowiem: papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła oraz odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, a ich zbieranie ograniczono do odpadów (niesegregowanych) zmieszanych oraz bioodpadów. WSA przychylił się do stanowiska wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwała przewidywała bowiem jedynie fakultatywny sposób pozbywania się odpadów komunalnych wskazanych w tym przepisie w gminnym punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co w ocenie sądu nie pozwalało na uznanie, że jest to odbiór u źródła.

► Komentarz: W uzasadnieniu WSA w Poznaniu wskazał, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g.). W ust. 2 art. 3 u.u.c.p.g. ustawodawca wymienił katalog zadań, które gminy muszą realizować w ramach zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania. Uchwała podejmowana na podstawie at. 6r ust. 3 ustawy stanowi akt prawa miejscowego. Artykuł 6c ust. 1 u.u.c.p.g. zobowiązuje gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zatem w świetle tego przepisu pierwotną formą jest odbieranie odpadów, a możliwość ich dostarczenia do PSZOK stanowi jedynie dodatkowy sposób pozbycia się odpadów przez właściciela (tak np. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5164/21).

Nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały

► Wyrok WSA w Szczecinie z 6 marca 2024 r. (sygn. akt I SA/Sz 659/23, orzeczenie prawomocne)

► Sentencja: „Jeżeli treść uchwały rady miejskiej zawiera wewnętrzną sprzeczność, to godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i istotnie narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd”.

► Stan faktyczny: Sąd oceniał ważność jednego z paragrafów uchwały dotyczącego metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Zakwestionowany przepis stanowił, że: „uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 marca 2023 r.”. Skargę na ten zapis złożył prokurator, który uważał, że takie określenie daty wejścia w życie aktu było wadliwe. Wskazał, że uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym 23 stycznia 2023 r., wobec tego w jego ocenie adresaci mogli mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia – czyli z dniem 7 lutego 2023 r., czy z dniem 1 marca 2023 r. Jego zdaniem organ administracyjny winien posługiwać się jedynie wyrażeniem „wchodzi w życie”. Dodanie sformułowania „z mocą obowiązującą od 1 marca 2023 r.” spowodowało, iż przepis ten stał się niezrozumiały, albowiem wyznaczał dwie różne daty. Tym samym adresaci uchwały nie wiedzieli, czy przepisy będą ich obowiązywać od daty wejścia w życie czy od daty nabrania mocy obowiązującej. WSA przyznał rację prokuratorowi i uznał kwestionowany paragraf uchwały za nieważny.

► Komentarz: W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Szczecinie słusznie wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które „weszły w życie” lub „uzyskały moc”. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19). O ile w aktualnym orzecznictwie nie budzi już w zasadzie wątpliwości to, że pojęcie wejścia w życie jest w zasadzie synonimiczne względem pojęcia obowiązywania, o tyle w nauce prawa pojęcia te nie zawsze są postrzegane jako bliskoznaczne. Por. także: A. Fornalik, „Data wejścia w życie a data obowiązywania uchwały”, 11 maja 2023 r., Legalis/el.

Skutki przekroczenia delegacji ustawowej

► Wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1728/23, orzeczenie prawomocne)

► Sentencja: „Nieważna jest uchwała rady miasta, w której sformułowano zakazy wykraczające poza delegację ustawową oraz powtórzono zakazy przewidziane w innych – hierarchicznie wyższych aktach prawnych, tj. kodeksie wykroczeń”.

► Stan faktyczny: WSA rozstrzygał sprawę ze skargi prokuratora rejonowego na uchwałę rady gminy w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale wprowadzenie:

1) zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz stanowiących powtórzenie zakazów przewidzianych w innych, hierarchicznie wyższych aktach prawnych przez np.:

• nałożenie na osoby przebywające na cmentarzu zakazu zakłócenia ciszy, spokoju i powagi miejsca, które to zakazy powielają zakazy wynikające z art. 51 par. 1 k.w.,
• nałożenie na osoby korzystające z cmentarza zakazu niszczenia zieleni, niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, które to zakazy powielają zakazy wynikające z art. 124 par. 1 i art. 144 par. 1 k.w.,

2) zakazu przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu oraz spożywania środków odurzających i przebywania pod ich wpływem bez upoważnienia ustawowego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd przychylił się do stanowiska prokuratora i stwierdził nieważność poszczególnych przepisów uchwały.

► Komentarz: Prokurator słusznie zauważył, że uchwała organu stanowiącego JST nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taki sposób redagowania uchwał jest sprzeczny z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”; t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 983. Ponadto stanowione przez organy JST akty prawa miejscowego muszą regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, co ma ukształtować stan prawny uwzględniający m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Określenie wydatków w uchwale o bezdomnych zwierzętach

► Wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Sz 1054/23, orzeczenie prawomocne)

► Sentencja: „Określenie sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Nieuwzględnienie przy podziale środków konkretnej kwoty na każde z zadań określonych stosownie do art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 1580; dalej: u.o.z.) stanowi więc o niepełnym i nieprawidłowym zrealizowaniu upoważnienia ustawowego. Jeżeli zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący i całościowy sposób kwestii finasowania zadań przewidzianych w programie, to stwierdzić należy, że pozostaje ona w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.”.

► Stan faktyczny: WSA w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały rady miasta dotyczącej przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2023 r. Skargę w tej sprawie złożył prokurator. Zarzucił on uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 w zw. z art. 11a ust. 5 u.o.z. – poprzez określenie w sposób niedostateczny sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów i założeń przyjętych w programie – co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Prawidłowa realizacja programu wymaga bowiem określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych programem bez pozostawienia dowolności w dysponowaniu tymi środkami organom wykonawczym gminy i bez pozostawienia części zadań bez źródła finansowania. Tymczasem ujęcie kwot w sposób łączny jest nieczytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu nie wynika, jaka kwota zostanie przeznaczona na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym na ich dokarmianie, jaka na usypianie ślepych miotów, a jaka na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

► Komentarz: W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie:

• przepisów wyznaczających kompetencję organów JST do podejmowania uchwał,
• podstawy prawnej podjętej uchwały,
• przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację
• przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Art. 11a ust. 2 u.o.z. ustanawia delegację ustawową, która upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a jednocześnie wskazuje obligatoryjne elementy tego aktu. W orzecznictwie podnosi się, że uchwała musi zawierać zarówno wskazanie zadań, które w ramach programu będą realizowane, jak i wysokości środków przeznaczonych na ich finansowanie, przy czym każdemu zadaniu powinna zostać przyporządkowana kwota na jego realizację.

Przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego

► Wyrok NSA z 14 maja 2024 r. (sygn. akt III OSK 2683/23, orzeczenie prawomocne)

► Sentencja: „O miejscu zamieszkania decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że o zamieszkaniu pod wskazanym adresem w danej gminie można mówić wtedy, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu – w tej konkretnej miejscowości skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania, czyli animus ma charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na terenie danej miejscowości. Zamiar ten musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych”.

► Stan faktyczny: Rada jednego z miast stwierdziła wygaśnięcie jego mandatu z uwagi na utratę prawa wybieralności, tj. zaprzestania stałego zamieszkiwania na obszarze gminy. W uzasadnieniu uchwały rada stwierdziła, że radny nie zamieszkuje od 2009 r. pod adresem zameldowania i na mocy decyzji burmistrza został wymeldowany z tego adresu. Wskazała, że przewodniczący rady wystąpił do radnego o wskazanie adresu zamieszkania na terenie gminy, na które radny udzielił odpowiedzi, lecz nie wskazał adresu zamieszkania. Jednocześnie do biura rady wpłynęło postanowienie sądu rejonowego, w którym orzeczono o ustanowieniu kuratora radnego, tj. dla osoby, której miejsce pobytu jest nieznane. Tym samym zdaniem rady miejskiej należało uznać, że radny nie posiada tego adresu na terenie gminy, a tym samym utracił prawo wybieralności do organu stanowiącego gminy. Radny złożył skargę do WSA, w której wskazał m.in., że: fizycznie przebywa na obszarze gminy, ma w niej zamiar stałego pobytu, wiąże z nią przyszłość, ma kilka miejsc zamieszkania na terenie gminy. Poinformował też, że złożył wniosek o lokal komunalny w tej gminie. WSA stwierdził nieważność uchwały rady gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła rada miejska. NSA oddalił skargę kasacyjną.

► Komentarz: NSA zwrócił uwagę, że już sąd I instancji wskazał na istotną okoliczność polegającą na nieuprawnionym utożsamieniu przez radę gminy miejsca zameldowania skarżącego z miejscem jego zamieszkania. Tymczasem dla potrzeb określenia praw wyborczych kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkania z zameldowaniem. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można więc utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków.

Procedura ustalania statutu sołectwa

► Wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1803/23, orzeczenie nieprawomocne)

► Sentencja: „Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem”.

► Stan faktyczny: Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Prokurator okręgowy wniósł na nią skargę do WSA w Krakowie. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności statutu jednego z sołectw, który stanowił jeden z załączników do uchwały. Zarzucił on istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wójt gminy przyznał, że przed uchwaleniem statutu nie zostały przeprowadzone konsultacje w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. Jednocześnie wskazał, że konsultacje dotyczące statutów sołectw odbyły się – były prowadzone zarówno z przedstawicielami mieszkańców sołectwa, jak i szeroko omawiane na posiedzeniach komisji rady gminy z możliwością kierowania uwag do projektu uchwały.

Komentarz: WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że w myśl art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na jej terytorium mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami gminy. Określenie zasad i trybu ich przeprowadzania należy do kompetencji rady gminy. Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia – w drodze uchwały w sposób kompletny i wyczerpujący – zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W orzecznictwie powszechnie się przyjmuje, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1. Sąd podkreślił, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2u.s.g.) ma poważne konsekwencje, bowiem stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. ©℗