Samorządności w ciągu ostatnich 10 lat najbardziej ubyło w oświacie. Udział jednostek samorządu terytorialnego w całości wydatków publicznych spadł kolejny rok z rzędu. Mają one coraz mniejsze znaczenie w realizacji zadań publicznych.
Niemal dwie trzecie ustaw w zeszłym roku uchwalono, pomijając Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Najczęściej wykorzystywano ścieżkę poselską. Deficyt partnerskiego traktowania samorządów przejawiał się także w ekspansji centralnych programów dotacyjnych, które bazowały na arbitralnym wspomaganiu finansowym wybranych samorządów – zwracają uwagę eksperci Fundacji Batorego w najnowszym raporcie Indeks Samorządności 2024. Bilans dekady 2014–2023.
Indeks powstał, by mierzyć stan relacji między centralnymi instytucjami władzy państwowej a jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego.
– Od 2015 r. samorządowcy zwracali uwagę, że w polityce państwa nastąpił zwrot ku centralizacji i osłabianiu pozycji władz lokalnych – mówi Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich.
Raport Fundacji Batorego potwierdza tę tezę. W ciągu 10 lat wskaźnik autonomii lokalnej spadł z 73,6 pkt (na 100 możliwych) do 47,8 pkt. Mierzy on samodzielność zadaniowo-kompetencyjną, finansową, siłę polityczną i ustrojową, jakość nadzoru nad samorządem oraz efektywność ochrony prawnej jednostek samorządu (patrz: infografika).
Mniej władztwa
W zeszłym roku samodzielność zadaniowo-kompetencyjna samorządu nie ucierpiała, ale w ciągu ostatniej dekady – bardzo. Największe ograniczenie prerogatyw gminnych odnotowano w edukacji szkolnej, głównie za sprawą zwiększonych w 2021 r. uprawnień kuratorów oświaty. Do końca zeszłego roku nie podjęto żadnych systemowych kroków, by przywrócić stan sprzed 2021 r. Obecna władza próbowała zmienić sytuację, wprowadzając na stanowiskach kuratorów serię zmian personalnych, którym nie towarzyszyły na razie zmiany systemowe związane z podziałem kompetencji.
Podobnie sytuacja wygląda w zakresie zaopatrzenia w wodę. Utworzenie w 2018 r. agencji Wody Polskie spowodowało znaczące zmniejszenie autonomii lokalnej dotyczącej ustalania taryf za wodę. Pierwsze miesiące po zmianie władzy nie zaowocowały modyfikacją ani przywróceniem tej kompetencji we władztwo gmin.
Wyjątkowym obszarem jest planowanie przestrzenne. Tu gminy wzmocniły swoją pozycję. Do zmiany doszło w 2023 r. wraz z wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 1688), która wprowadza m.in. instytucję planu ogólnego jako obligatoryjnego dokumentu planistycznego dla całej gminy w formie aktu prawa miejscowego – ma on zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niesłabnącą, silną pozycję samorządy zachowują w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech oraz w transporcie publicznym.
Z kolei w obszarze ochrony zdrowia autonomia gmin wciąż pozostaje na niskim poziomie. W 2021 r. została osłabiona ich samodzielność inwestycyjna. Jak przypomina Fundacja Batorego, od tego czasu większe wydatki majątkowe podmiotów leczniczych, dla których organem tworzącym są samorządy, wymagają pozytywnej opinii wojewody na temat ich celowości.
Ustrojowe gwarancje siły samorządu ucierpiały głównie na skutek ekspansywnego nadzoru wojewodów, którego upolitycznienia dowodzi istotny wzrost odsetka uchylanych przez sądy rozstrzygnięć nadzorczych. W apogeum (2018 r.) niemal połowa aktów nadzoru wojewodów zaskarżonych do sądów została uchylona.
Decentralizacja to siła
– Rząd powinien przede wszystkim dostrzec, że decentralizacja to kwestia wzmacniania odporności naszego państwa. W trudnych okresach, takich jak pandemia czy wybuch wojny w Ukrainie, to samorządowe wspólnoty stanęły na wysokości zadania – podsumowuje Joanna Załuska z Fundacji Batorego. Podkreśla, że głos samorządowców nie może być pomijany w procesie legislacyjnym, jak to się działo w ostatniej dekadzie – tu jest potrzebna zmiana w ustawie o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Dodatkowo strona samorządowa tej komisji powinna mieć uprawnienia do zgłaszania właściwemu ministrowi projektów zmian legislacyjnych. Trzeba także wyeliminować pokusę upolitycznienia nadzoru wojewodów nad samorządami.
Także samorządowcy mają swoje pomysły na wzmocnienie ich autonomii. – Konieczna jest likwidacja rozwiązań, które zawężają autonomię. Trzeba zastanowić się np., czy dwukadencyjność ma sens i czy uzależnienie liczby zastępców prezydenta czy burmistrza od liczby mieszkańców jest potrzebne. Należy zadecydować, co ma być zadaniem własnym samorządu, a co zleconym, i przyznać na ich realizację odpowiednie środki. Oczekujemy dookreślenia modelu samorządu i jego roli w dłuższej perspektywie oraz dostosowania do tego narzędzi. Dochody samorządów powinny zagwarantować wysoką jakość realizacji usług publicznych – wylicza Marek Wójcik.
Głębokich zmian domagają się także przedstawiciele mniejszych samorządów.
– Potrzebna jest zmiana ustrojowa. Postulujemy powołanie komisji kodyfikacyjnej ds. samorządu terytorialnego. Przykładowo dwukadencyjność wójta, burmistrza, prezydenta jest niekonstytucyjna. Zmiana obowiązuje od kadencji 2018–2023. Oznacza to, że osoby zajmujące obecnie najważniejsze stanowiska w organach wykonawczych gmin, które je ponownie objęły w wyniku ostatnich wyborów, nie będą już mogły się starać o reelekcję. Zmiana dotyczy tylko organów wybieranych bezpośrednio, nie pośrednio. Starosta czy marszałek województwa może więc pełnić swoją funkcję przez kilka kadencji, bez żadnych ograniczeń – mówi Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich RP. Dodaje, że niezbędne są też samorządowa służba cywilna i zmiany w samorządowych kolegiach odwoławczych. Te nie są związane wcześniejszym orzecznictwem, więc samorządowcy nie wiedzą, czego się spodziewać. Kolegia nie odzwierciedlają podziału administracyjnego kraju. Jest ich 49. Samorządom w trybie odwoławczym przed SKO nie przysługuje status strony postępowania.
– Jest to pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Od wielu lat domagamy się tzw. klauzuli generalnej, tzn. możliwości zajmowania się sprawami niezastrzeżonymi ustawami dla innych organów i podmiotów. Obszarów do zmiany jest o wiele więcej – podkreśla Świętalski.©℗
/>