Subskrybuj nas na Youtube
Gmina nie ma pełnej dowolności w rozdysponowaniu środków z rezerwy celowej na niespodziewane sytuacje. Konieczna jest analiza konkretnego stanu faktycznego.
Zaczyna się sezon letni, a wraz z nim pojawią się różne niespodziewane sytuacje kryzysowe, np. pożary czy powodzie, które mogą wymagać finansowego zaangażowania gmin. Jak się jednak okazuje, nie każda sytuacja kryzysowa (w potocznym rozumieniu tego słowa), może uzasadniać pomoc finansową. Organ wykonawczy, czyli np. wójt dysponujący środkami rezerwy celowej, nie może nimi dowolnie rozporządzać. Ograniczają go bowiem przepisy. By dokonać zmian w planie wydatków budżetu w ww. zakresie przedmiotowym, wójt musi wydać zarządzenie. Czasem włodarz rozdysponowuje rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe, np. na remonty uszkodzonych obiektów gminnych, m.in. szkół, w przypadku takich zdarzeń, jak np. pożary, powodzie. Bywa też, że w czasie akcji zostaje uszkodzony sprzęt ratunkowy czy gaśniczy.
Wydaje się, że takie działania organu wykonawczego są racjonalnie uzasadnione, ale czy zgodne z prawem? Aby na to odpowiedzieć, należy się odwołać do przepisów prawnych, przede wszystkim do ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.).
Jaka wykładnia
Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.k. do zadań wójta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy.
Warto tu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r. (sygn. akt II FPS 9/10), że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej i ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Co istotne, żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis, należy brać pod uwagę jego relacje do innych regulacji danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna).
W kontekście ww. zasad interpretacyjnych należy wskazać, że z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.k. wynika, iż nie chodzi w nim o usuwanie skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego, na co wskazuje sformułowanie „w sprawach zarządzania kryzysowego”. Analizy wymagają zatem użyte w tym przepisie sformułowania „zarządzania kryzysowego” oraz „zagrożeń”. Zgodnie z art. 2 u.z.k. zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Z kolei sytuacją kryzysową w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.k. jest sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.
To nie recepta na obejście prawa
Kontynuując ww. analizę, warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 kwietnia 2009 r. (sygn. akt K 50/07) wskazał, że u.z.k. to „recepta na obejście rozmaitych warunków ustanowionych przez konstytucję dla stanów nadzwyczajnych, pozwalająca władzy publicznej na postępowanie analogiczne do działań dopuszczalnych w takich stanach – ale bez spełnienia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych”. Z tego samego uzasadnienia wynika, że jej celem jest uzupełnienie regulacji stanów nadzwyczajnych i stanowi ważny element zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. W takim też kontekście – dotyczącym pojęcia zarządzania kryzysowego – należy rozpatrywać zadania polegające na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.k.
Należy też zauważyć, że chociaż u.z.k. często posługuje się pojęciem zagrożeń (nie tylko w art. 19 ust. 1 pkt 2), to nie precyzuje, o jakie zagrożenia chodzi. Jak jednak wskazał TK w ww. wyroku, z art. 23 u.z.k. określającego przesłanki wprowadzenia stopni alarmowych wynika, że chodzi głównie o zagrożenia o charakterze terrorystycznym. Przepis ten stanowi, że prezes Rady Ministrów może wprowadzić na całym terytorium RP albo jego części, w drodze zarządzenia, cztery stopnie alarmowe:
pierwszy – w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, których rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia;
drugi – w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski;
trzeci – w wypadku uzyskania informacji o osobach lub organizacjach przygotowujących działania terrorystyczne godzące w bezpieczeństwo Polski lub wystąpienia aktów terroru godzących w bezpieczeństwo innych państw albo w przypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia innego zdarzenia godzącego w bezpieczeństwo Polski lub innych państw;
czwarty – w wypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski lub innych państw.
Dodać także można, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 maja 2015 r. (sygn. akt I Sa/Kr 549/15) wskazał, że „zakup samochodu bojowego straży pożarnej nie mieści się więc w zakresie pojęcia »sytuacja kryzysowa«, a związany jest z funkcjonowaniem Ochotniczej Straży Pożarnej i jej zadaniami w warunkach normalnych. Nie zmienia tego faktu okoliczność zniszczenia samochodu w trakcie akcji ratunkowej, gdyż udział straży pożarnej w akcjach ratunkowych, pożarowych itp. jest istotą jej istnienia”.
RIO stwierdzi nieważność
Mając na uwadze cel u.z.k., przedstawione powyżej rozumienie pojęcia zarządzania kryzysowego i sytuacji kryzysowej, a także art. 23 u.z.k. określający przesłanki wprowadzenia stopni alarmowych, przyjąć należy, że np. remont uszkodzonego po pożarze czy po powodzi budynku szkoły czy innego nie mieści się w ramach zadań z zarządzania kryzysowego polegających na usuwaniu skutków zagrożeń na terenie gminy.
Takie stanowisko zajął również WSA w Gdańsku w wyroku z 28 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 1171/12). Podobne uwagi trzeba odnieść np. do zakupu samochodu gaśniczego, który uległ awarii w trakcie akcji. Ponadto, jak wynika z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, rezerwy celowe mogą być przeznaczane wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. W konsekwencji ewentualne zarządzenie wójta w zakresie zmian w planie budżetu polegających na przeznaczeniu ww. rezerwy np. na remont budynku szkoły czy zakup ww. pojazdu będzie niezgodne z prawem. I z dużym prawdopodobieństwem regionalna izba obrachunkowa stwierdzi jego nieważność.
Podstawa prawna
Art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 23 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1166 ze zm.).
Art. 259 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
