Kto ponosi odpowiedzialność za szkody wywołane przez dzikie zwierzęta?

Wiosna to okres, kiedy na terenach wielu miast pojawia się zwiększona populacja dzikich zwierząt. Szczególnie chodzi o dziki, które żerując, niejednokrotnie powodują znaczne szkody, np. niszczą ogrodzenia, nasadzenia roślin oraz trawniki i inne tereny zieleni. Zdarzają się również wypadki komunikacyjne z udziałem takich zwierząt. Dla samorządów oznacza to konieczność rozwiązywania wielu problemów związanych z usuwaniem skutków pobytu nieproszonych leśnych gości w miastach. Niestety przepisy nie zawsze regulują kwestie zwrotu kosztów i wypłaty odszkodowań. Pojawiają się też pytania m.in. o to, czy przepisy pozwalają gminie pokryć roszczenia obywateli (np. o zrekompensowanie kosztów naprawy zniszczonego trawnika lub naprawy rozbitego samochodu), czy dopuszczalne jest pokrycie kosztów napraw własnego mienia z rezerwy celowej, czy jest podstawa, by gmina wystąpiła z roszczeniami do dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego? Odpowiadamy na kilka pytań, uwzględniając przy tym najnowsze orzecznictwo.

ODPOWIEDŹ Nie, gmina nie może finansować odstrzału dzików z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe.

Analizę przepisów zacznijmy od przypomnienia, że każda jednostka samorządu terytorialnego musi dysponować odpowiednią pulą takich środków, do czego obligują przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.). Chodzi tu przede wszystkim o art. 26 u.z.k., który stanowi, że finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. Ponadto w myśl tego przepisu w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

Definicję zarządzania kryzysowego odnajdziemy z kolei w art. 2 u.z.k., zgodnie z którym jest to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Natomiast z art. 3 pkt 1 u.z.k. wynika, że przez sytuację kryzysową należy rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.

Na powyższy temat wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku w stanowisku z 16 marca 2023 r. (znak RP.063/41/18/12023). RIO zauważyła, że zadanie związane z odławianiem dzików nie jest zadaniem własnym gminy, a źródłem jego finansowania powinna być dotacja z budżetu państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2198/14). Jednocześnie RIO przypomniała, że rezerwa na zarządzanie kryzysowe może zostać przeznaczona jedynie na wydatki nieprzewidziane, nieplanowane, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej, będącej następstwem określonych zagrożeń. Wyjaśniła, że zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przy czym nie oznacza to, że wydatków z rezerwy można dokonywać bez względu na okoliczności (tak m.in. wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 listopada 2018 r.; sygn. akt I SA/O l609/18). Dodatkowo gdańska RIO przypomniała, że problem rosnącej liczby dzikich zwierząt pojawiających się w terenach zabudowanych istnieje od kilku lat, brak jest zatem podstaw do uznania, że w tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją nieprzewidzianą, której nie można było zaplanować z odpowiednim wyprzedzeniem. W podsumowaniu swojej analizy RIO stwierdziła jednoznacznie, że nie ma podstaw do sfinansowania wydatków na ten cel z rezerwy na zarządzenie kryzysowe, a zadanie to jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez samorząd województwa, którego źródłem finansowania powinna być dotacja z budżetu państwa.

Podsumowując: skorzystanie ze środków rezerwy kryzysowej jest uzależnione od zaistnienia ustawowych przesłanek, z których kluczową jest występowanie sytuacji kryzysowej. Tymczasem w analizowanym przypadku taka sytuacja nie występuje. ©℗

Czy zarządca drogi odpowie za wypadek komunikacyjny

ODPOWIEDŹ Kwestia odpowiedzialności gminy jako zarządcy drogi nie została w jednoznaczny sposób uregulowana w przepisach. Dlatego trzeba się odwołać przede wszystkim do ogólnych przepisów kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Z art. 417 k.c. wynika, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, to solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.

Odpowiedzi na bardzo podobne pytania poszukiwał Sąd Okręgowy w Białymstoku ‒ rozpatrywał roszczenie o odszkodowanie zgłoszone przez poszkodowanego kierowcę. Na drodze zarządzanej przez gminę jego samochód zderzył się z dzikim zwierzęciem, które wtargnęło na jednię, w rezultacie pojazd uległ zniszczeniu, kierowca zaś doznał wielu obrażeń. Wyrok z 29 maja 2012 r. (sygn. akt I C 47/12) dotyczył co prawda drogi powiatowej, lecz sama istota problemu jest tożsama z sytuacją, jaka może wystąpić na drodze gminnej. Sąd przypomniał, że przesłankami warunkującymi odpowiedzialność deliktową jednostki samorządu terytorialnego są: niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, związek przyczynowy między nim a szkodą oraz sama szkoda. Obowiązek wykazania powyższego, zgodnie z ogólną zasadą rozkładu ciężaru dowodu, spoczywał na poszkodowanym kierowcy. Według kierowcy przyczynę odpowiedzialności powiatu miało stanowić bezprawne zaniechanie, polegające na nieustawieniu znaku ostrzegawczego A-18 b – „Dzikie zwierzęta”. Sąd ustalił, że znak A-18b umieszcza się w miejscach, w których dzikie zwierzęta często przekraczają drogę. Opierając się na obowiązującym orzecznictwie, sąd wskazał, że obowiązek oznakowania istnieje wyłącznie w przypadku ponadprzeciętnego ryzyka ze strony migrującej zwierzyny, tj. w przypadku stwierdzenia na danym obszarze stałych szlaków wędrówek zwierząt. Jednak w miejscu wypadku na odcinku drogi nie odbywała się migracja zwierzyny leśnej. W związku z tym nie można zdaniem sądu poczytywać zaniechania ustawiania znaku ostrzegawczego za zachowanie niezgodne z prawem. Ponadto sąd wskazał, że poszkodowany kierowca nie wykazał adekwatnego związku przyczynowego między zaniechaniem a szkodą. Nie udowodnił bowiem, że gdyby znak A-18b został umieszczony na drodze, to do wypadku by nie doszło.

Co do zasady zarządca drogi odpowiada więc za szkody powstałe w związku z ruchem na drodze. W przypadku szkód spowodowanych zachowaniem zwierząt odpowiedzialność gminy byłaby możliwa, o ile zdarzenie miałoby miejsce na obszarze, gdzie ostrzegający znak drogowy powinien zostać ustawiony, ale tego nie zrobiono. Ponieważ w opisanej w pytaniu sytuacji znak był ustawiony, to nie można przypisać gminie odpowiedzialności za powstałą szkodę. ©℗

Wnioski o pokrycie z budżetu gminy kosztów naprawy zniszczonych trawników

ODPOWIEDŹ Kwestia odpowiedzialności za tego typu szkody na posesjach nie została w sposób jednoznaczny uregulowana w przepisach. Zacznijmy zatem od przeanalizowania przepisów ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), które dotyczą możliwości finansowania z budżetu różnego rodzaju wydatków. W art. 44 ust. 2 u.f.p. postanowiono, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych ich rodzajów. Z kolei z art. 216 ust. 2 u.f.p. wynika, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na:

1) zadania własne jednostki samorządu terytorialnego;

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami;

3) zadania przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

4) zadania realizowane wspólnie z innymi samorządami;

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący danej jednostki;

6) programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki z budżetu UE i innych źródeł zagranicznych).

Warto również odnotować stanowisko zawarte w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 17 stycznia 2020 r. (znak P.WR.54.5.2020), w którym wskazano, że odławianie zwierząt wolno żyjących, finansowanie kosztów odstrzałów zastępczych dzików oraz kosztów napraw szkód wyrządzonych przez dziki na posesjach osób fizycznych – nie jest zadaniem gminy. RIO podkreśliła, że realizacja tych zadań przez gminę nie wynika bowiem z żadnego przepisu obowiązującego prawa, a tym samym nie odnosi się do żadnej z kategorii wydatków wymienionych w art. 216 u.f.p.

Przepisy nie pozwalają więc na finansowanie z budżetu gminy wypłaty odszkodowań dla właścicieli nieruchomości, na których dziki wyrządziły szkody materialne. W razie wątpliwości jest rekomendowane uzyskanie stanowiska właściwej miejscowo RIO, co może uchronić przed ewentualnymi zarzutami niewłaściwego wydatkowania środków. ©℗

Odpowiedzialność dzierżawców terenów łowieckich

ODPOWIEDŹ W art. 2 prawa łowieckiego (dalej: p.ł.) postanowiono, że zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa. Co istotne, jest to przepis o charakterze generalnym, który uprawnia państwo do gospodarowania zwierzyną jako dobrem ogólnonarodowym w sposób, który został określony w p.ł. Jednak z przywołanego przepisu nie wynikają obowiązki związane z własnością zwierząt łownych, w tym obowiązek ponoszenia kosztów w związku z ich działaniem, np. uszkodzeniem pojazdu w wyniku zderzenia ze zwierzęciem łownym. W stanowisku zawartym w piśmie Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 31 stycznia 2024 r. (znak DLŁ-WNO.050.6.2024.RB) wskazano m.in., że przepisy ustawy ‒ Prawo łowieckie ograniczają odpowiedzialność dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich do rekompensaty szkód wyrządzonych przez określone gatunki zwierząt łownych w uprawach i płodach rolnych oraz szkód wyrządzonych w trakcie wykonywania polowania. Dodano, że w obowiązującym systemie prawa łowieckiego nie ma możliwości wypłaty odszkodowania za szkodę komunikacyjną z udziałem zwierząt łownych i związane z nią roszczenia, jeżeli nie miała ona związku z wykonywaniem polowania.

Odpowiedzialność odszkodowawcza dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich została ograniczona więc wyraźnie do upraw i płodów rolnych oraz szkód wyrządzonych w trakcie wykonywania polowania. ©℗

Koszty odłowu chorych zwierząt

ODPOWIEDŹ Finansowanie odłowu dzików w związku z chorobą ASF uregulowano w rozporządzeniu w sprawie wprowadzenia w 2024 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej „Programu mającego na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie” (dalej: program zwalczania ASF). Głównymi celami programu mającymi doprowadzić do wzmocnienia ochrony terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i terytorium Unii Europejskiej przed rozprzestrzenianiem się wirusa ASF są:

1) wczesne wykrywanie ASF w populacji świń oraz dzików przez monitorowanie choroby;

2) kontrola występowania ASF w populacji świń i dzików na obszarach, na których stwierdzono wystąpienie choroby;

3) zapobieganie rozprzestrzenianiu się ASF w populacji świń i dzików na nowych obszarach Rzeczypospolitej Polskiej.

W programie zwalczania ASF zawarto również regulacje związane z finansowaniem odłowu dzików, ich uśmiercenia, transportu i unieszkodliwiania zwłok. W tym zakresie na uwagę zasługuje pkt 3.9 programu. Wynika z niego m.in., że w przypadku wydania nakazu przeprowadzenia odłowu dzików, a następnie ich uśmiercenia oraz transportu zwłok uśmierconych dzików i ich unieszkodliwienia, powiatowy lekarz weterynarii wypłaca wykonawcy tego nakazu kwotę w wysokości:

1) 800 zł brutto za dzika – jeżeli odłowiono jednorazowo do trzech dzików;

2) 700 zł brutto za dzika – jeżeli odłowiono jednorazowo powyżej trzech dzików.

Ponadto powiatowy lekarz weterynarii w powyższych przypadkach może:

• zwrócić faktycznie poniesione koszty budowy odłowni żywołownych,
• dofinansować poniesienie kosztów obsługi i utrzymania w dobrym stanie technicznym odłowni żywołownych.

Niezależnie od powyższego warto wspomnieć o przepisach regulujących zasady dofinansowania zorganizowanych poszukiwań padłych dzików. Powiatowy lekarz weterynarii w przypadku przeprowadzania akcji poszukiwania dzików organizowanych przez tego lekarza lub wojewódzkie centrum zarządzania kryzysowego może dofinansować te działania przez zapewnienie:

1) sprzętu i materiałów do bioasekuracji;

2) sprzętu i materiałów do pobierania próbek do badań laboratoryjnych w kierunku ASF;

3) wynagrodzenia dla osób wykonujących poszukiwania, w tym również pracowników Inspekcji Weterynaryjnej uczestniczących w tych akcjach za czynności wykonane poza ich godzinami pracy;

4) posiłków i napojów oraz środków ochrony przeciw owadom osobom uczestniczącym w poszukiwaniach.

Podsumowując, finansowanie odłowu dzików oraz poszukiwania padłych dzików w związku z chorobą ASF zasadniczo jest obowiązkiem organów weterynaryjnych, czyli powiatowych lekarzy weterynarii. ©℗