Dostęp do informacji publicznej przez radnych. Przepisy nie w pełni skuteczne

Ustawodawca przewiduje różne tryby, w których radni mogą uzyskać informacje na temat działalności organu wykonawczego oraz jednostki samorządu terytorialnego. Trudno jednak uznać te przepisy za w pełni skuteczne.

Mijająca kadencja organów samorządu terytorialnego była pierwszą, w której radnym przysługiwały dodatkowe uprawnienia kontrolne na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych. Zostały one wprowadzone ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130).

Tryby szczególne

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609), analogicznie jak dwie pozostałe samorządowe ustawy ustrojowe (o samorządzie powiatowym i wojewódzkim), przewiduje, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (art. 24 ust. 2). Przepis ten wzorowany był na art. 19 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1339; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1234).

Bez instrumentów kontroli

W obu powyższych ustawach mamy jednak do czynienia z trybem pozbawionym instrumentów kontrolnych – w tym procedury odwoławczej czy sądowej w przypadku odmowy udostępnienia informacji.

W przypadku nowych uprawnień kontrolnych radnych potwierdzają to konsekwentnie sądy administracyjne, które już kilkukrotnie orzekły, że odmowa udostępnienia radnym informacji w ww. trybie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 278/19) słusznie odrzucił skargę radnego na pismo burmistrza w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów. Sąd zwrócił uwagę, że: „po obu stronach występują organy władzy publicznej – zasadniczo więc, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu co do rozstrzygania sporów w tym zakresie, to nie można domniemywać właściwości sądu administracyjnego”. Analogiczne stanowisko zajął m.in. WSA w Kielcach. W postanowieniu z 29 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 1068/20) stwierdził, że: „odmowa udostępnienia żądanych przez radnych informacji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych – sprawy te nie zostały bowiem wymienione w art. 3 p.p.s.a.” (tj. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1705). Odmowa udostępnienia informacji radnym w przedmiotowym trybie nie jest zatem traktowana przez sądy jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Równie konsekwentnie sądy administracyjne kwestionują próby uregulowania przez organy wykonawcze zasad udostępnienia informacji radnym. Przykładowo w prawomocnym wyroku z 6 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 503/21) WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza w przedmiocie określenia zasad postępowania dotyczącego udzielania informacji i materiałów z zakresu działalności gminy. Zdaniem sądu: „wójt, burmistrz lub prezydent nie mają kompetencji do uregulowania zasad uzyskiwania przez radnych informacji i materiałów od gminy”.

Począwszy od obecnej kadencji organów JST w ustrojowych ustawach samorządowych uregulowano wprost kwestie składania przez radnych interpelacji i zapytań do organu wykonawczego. I tak zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpretacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania”. W ust. 5 ustawodawca zaś wskazał, że zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Z kolei w ust. 6 czytamy, że interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt lub osoba przez niego wyznaczona są zobowiązani udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Zgodnie zaś z ust. 7 treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Także w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek trybu odwoławczego czy kontrolnego. Co najwyżej sposób udzielania przez organ wykonawczy odpowiedzi na pytania, zapytania czy interpelacje radnych może wpływać na ich decyzję w sprawie udzielenia lub odmowy udzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania.

Na równi z innymi

Niezależnie od powyższych trybów szczególnych każdy z radnych na zasadach ogólnych może korzystać z konstytucyjnie gwarantowanego dostępu do informacji publicznej, szczegółowo regulowanego przede wszystkim przepisami dalece niedoskonałej ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902). Akt ten umożliwia kontrolę sądowoadministracyjną – zarówno odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak i bezczynności organów w tym zakresie. Na gruncie tej ustawy radni nie mają jednak żadnych szczególnych uprawnień. Także w przypadku wnioskowania o udostępnienie im informacji przetworzonej fakt bycia radnym sam w sobie nie stanowi przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Na równi z innymi wnioskodawcami radny musi wykazać spełnienie tej przesłanki. Posiadanie mandatu radnego nie zwalnia także z obowiązku ponoszenia kosztów udostępnienia informacji, czy też nie wyłącza możliwości stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

W nowej kadencji parlamentu posłowie i senatorowie powinni rozważyć głębokie zmiany w zasadach dostępu do informacji publicznej, uwzględniające wykonywania mandatu radnego (podobnie jak parlamentarzysty). Zamiast mnożyć niedoskonałe tryby, lepiej pomyśleć o jednym, ale efektywnym i skutecznym.

O możliwościach ułożenia współpracy między radą a zarządem mowa będzie podczas specjalistycznych warsztatów „Relacje pomiędzy organami samorządu terytorialnego”, zaplanowanych na drugi dzień Kongresu Perły Samorządu 2024, który odbędzie się 23–24 maja w Gdyni. ©℗