Czy wójt będzie mógł dorobić w spółce sąsiada?

Wątpliwości dotyczą tego, czy w świetle przepisów antykorupcyjnych lokalni włodarze będą mogli zasiadać w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa lub samorządów. Za złamanie przepisów antykorupcyjnych grozi wygaśnięcie mandatu.

Od nowej kadencji, która rozpocznie się w maju, wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast na podstawie art. 4a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1090, dalej: ustawa antykorupcyjna) zostali objęci nowym zakazem „zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć” w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mają co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów.

Pojawiają się wątpliwości, czy w zakresie przedmiotowym terminu „wykonywanie innych zajęć” mieści się udział w organach spółek. Jeśli tak, to lokalni włodarze od początku zaczynającej się właśnie kadencji samorządu nie będą już mogli zasiadać np. w radach nadzorczych spółek z ponad 10-proc. udziałem jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Nowy zakaz

Zasiadania w organach „własnych” spółek zakazuje wójtom art. 24f ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609). W przypadku innych spółek prawa handlowego art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej stanowi, że lokalni włodarze (obok m.in. urzędników państwowych zajmujących kierownicze stanowiska) nie mogą być członkami ich zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek ani też ich likwidatorami. Zakaz ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie dotyczy on osób wskazanych przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny. Ograniczeniem jest możliwość skierowania takich osób do maksymalnie dwóch spółek z udziałem podmiotów wskazujących.

Odrębnie w art. 4 pkt 2 ustawy antykorupcyjnej został ustanowiony dla tych osób zakaz „zatrudniania lub wykonywania innych zajęć” w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Od tego zakazu – w przeciwieństwie do zasiadania w organach spółek – nie ma wyjątków.

Sytuację skomplikowało dodanie do ustawy antykorupcyjnej art. 4a, co nastąpiło wskutek wejścia w życie ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054, dalej: nowelizacja). Przepis ten, niemający jeszcze zastosowania w kończącej się właśnie kadencji samorządu, stanowi, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) nie mogą być zatrudniani ani wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego z ponad 10-proc. udziałem Skarbu Państwa lub JST (zakaz nie jest warunkowany koniecznością istnienia podejrzenia o stronniczość lub interesowność takich działań).

Co z organami

Pojawia się pytanie, czy stosowanie normy art. 4a wpływa na możliwość zasiadania przez lokalnych włodarzy w organach spółek z ponad 10-proc. udziałem JST lub Skarbu Państwa.

– Odpowiadając na to pytanie, w pierwszym rzędzie należy się odwołać do art. 4 ustawy antykorupcyjnej, w którym ustawodawca (odpowiednio w pkt. 1 i 2) odrębnie traktuje „zatrudnienie i wykonywanie innych zajęć w spółkach prawa handlowego”, a odrębnie „zasiadanie w organach spółek”. Skoro tak, to racjonalne byłoby przyjęcie, iż w ten sam sposób, czyli rozłącznie, rozumie te pojęcia na kanwie całej ustawy. W konsekwencji art. 4a w ogóle nie odnosiłby się np. do kwestii zakazu zasiadania wójtów, burmistrzów i prezydentów w radach nadzorczych spółek komunalnych i udział w takich organach nadal byłby dopuszczalny, oczywiście przy spełnieniu warunku opisanego w art. 6 ust. 1, czyli wyznaczeniu przez właściwy podmiot – uważa radca prawny Łukasz Ciszewski, dyrektor ds. prawnych z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k.

Ustawodawca nie tylko jednak rozszerzył zakaz dla lokalnych włodarzy w przypadku spółek z udziałem podmiotów publicznych (brak warunku dotyczącego podejrzeń o stronniczość lub interesowność), lecz także dodał ust. 2a do art. 6 i stwierdził w nim, że wyłączenia z ust. 1 nie stosuje się do zakazu z art. 4a. Wyjątek ten dotyczy jednak tylko zasiadania w organach, o którym mowa w art. 4 pkt 1. To rodzi wątpliwości, czy w przypadku art. 4a – inaczej niż w art. 4 – ustawodawca chce, aby przez zatrudnienie i wykonywanie innych zajęć rozumieć również zasiadanie w organach spółki.

– Skoro wyjątek z art. 6 ust. 1 dotyczy tylko uchylenia zakazu zasiadania w organach spółek wyrażonego w art. 4 ust. 1, to jaki sens ma wyłączanie go w stosunku do wójtów, burmistrzów i prezydentów w zakresie zakazu ustanowionego w art. 4a, który dotyczy nie zasiadania w organach spółek, tylko zatrudniania w nich i wykonywania innych zajęć na ich rzecz? Niestety tak niejasny sposób ukształtowania wzajemnej relacji przywołanych przepisów tworzy sytuację niepewności prawnej, co należałoby jak najszybciej wyeliminować w drodze interwencji ustawodawcy – wskazuje Łukasz Ciszewski.

Rozstrzygnięcie tej kwestii jest bardzo istotne, ponieważ złamanie przepisów ustawy antykorupcyjnej skutkuje wygaśnięciem mandatu z mocy prawa (stwierdzenia tego faktu dokonuje rada gminy w drodze uchwały albo wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze).

Analogia do zakazu dla parlamentarzystów

W nowelizacji taki sam zakaz dotyczący zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć wprowadzono dla posłów i senatorów do ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1339 ze zm.). Jak przypomina radca prawny Marcin Wielgolaski, pierwotnie w poselskim projekcie miało chodzić o pozostawanie w stosunku pracy.

– W tym przypadku rozszerzenie zakazu na wykonywanie „innych zajęć w spółkach prawa handlowego” było celowym działaniem ukierunkowanym na objęcie tym przepisem sytuacji zasiadania posłów i senatorów w organach tych spółek. Celowym było również usunięcie wyjątków od tej zasady – wskazuje ekspert i dodaje, że to pośredni dowód na to, że intencją prawodawcy było całkowite zakazanie łączenia mandatu wójta (burmistrza i prezydenta) z pełnieniem funkcji w organach spółek prawa handlowego. – Oczywiście dodanie przepisu o tym samym brzmieniu do dwóch różnych ustaw, które mają trochę inną terminologię, nie jest najszczęśliwszym rozwiązaniem legislacyjnym i powoduje niejasności – wskazuje Marcin Wielgolaski.

Podobnie uważa Maciej Kiełbus, partner zarządzający w Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu. – Wójtowie nie będą mogli korzystać z wyjątku dotyczącego bycia członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego lub likwidatorami tych spółek. Niestety w projekcie ustawy nowelizującej brak jest jakichkolwiek argumentów na rzecz wprowadzonego zakazu względem samorządowców prócz wskazania, że ma on charakter analogiczny do zakazów wprowadzonych względem posłów i senatorów. Analogie w tym zakresie nie są jednak uzasadnione – podkreśla prawnik.

W ocenie Łukasza Ciszewskiego interpretacja zakładająca, że art. 30 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zawiera zakaz zasiadania tych osób w spółkach z udziałem JST lub Skarbu Państwa i argumentacja, że analogicznie należy wykładać zakres przedmiotowy art. 4a ustawy antykorupcyjnej w stosunku do wójtów, pomijają treść art. 34 pierwszej z tych ustaw. Zarówno ustawa antykorupcyjna (w art. 4), jak i ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora (w art. 30 i 34) wprowadzają odrębnie zakaz zasiadania w organach spółek, a odrębnie zatrudniania i wykonywania innych zajęć w tych spółkach. – Dlaczego zatem mielibyśmy przyjąć, że w art. 4a ustawy antykorupcyjnej w sformułowaniu „wykonywanie innych zajęć” mieści się zasiadanie w organach spółek? – pyta radca prawny. ©℗