Subskrybuj nas na Youtube
Rada Miejska Łodzi przegłosowała respektowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, których nie ma w Dzienniku Ustaw. Organ nadzoru uchylił uchwałę. Prawnicy są podzieleni, a Łódź nie czeka i odwołuje się do WSA.
Do przeciągającego się sporu o Trybunał Konstytucyjny włączyły się niektóre samorządy. W formie stanowisk zadeklarowały, że będą respektować orzeczenia TK nawet wówczas, gdy nie będą one publikowane w Dzienniku Ustaw. Taką rezolucję podjęły już m.in. Rada Miasta Bydgoszczy czy Sejmik Województwa Lubelskiego.
Inną formę wypowiedzi przyjęli radni m.in. Łodzi, Warszawy i Poznania. Ci podjęli uchwałę o respektowaniu orzeczeń trybunału. Taki akt przyjęły lub mają zamiar to zrobić także inne rady. Na razie tylko wojewoda łódzki postanowił stwierdzić nieważność uchwały. Pozwala mu na to art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Podobne uregulowania zawiera ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486).
Ważna jest treść aktu
Regulacje samorządowe nic nie mówią o obowiązku przedkładania stanowisk organom nadzoru. Dlatego te wydane przez organy stanowiące samorządu nie podlegają kontroli wojewody. Nie mają one mocy wiążącej i nie są przekazywane organowi nadzoru, tak jak to ma miejsce w przypadku uchwał lub zarządzeń.
Należy jednak wziąć pod uwagę, że - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1242/08, LEX nr 478532) - uchwała nazwana „rezolucją”, jeśli zawiera w sobie regulacje władcze, skierowane do organu wykonawczego gminy, które są dla niego wiążące, mimo że jest to akt wewnętrzny, podlega procedurze uchwalania, kontroli i zaskarżeniu w trybie przepisów u.s.g. Takiego charakteru nie miało przykładowo np. stanowisko Sejmiku Województwa Lubelskiego. Z jego treści nie wynika, że jest skierowane do zarządu województwa. Jest w nim tylko oświadczenie, że przy podejmowaniu uchwał sejmik będzie uwzględniał wyroki Trybunału Konstytucyjnego.
To nie było stanowisko
Rada Miejska Łodzi w uchwale nr XXVIlI/696/16 z 20 maja 2016 r. zatytułowanej „stanowisko w sprawie stosowania się władz Łodzi do wyroków Trybunału Konstytucyjnego” w par. 2 ust. 2 tego aktu ogłasza, że przy podejmowaniu uchwał będzie stosować się do orzeczeń TK (także tych, które nie będą opublikowane w Dzienniku Ustaw). Jednocześnie w par. 2 ust. 2 uchwały rada zwróciła się do prezydenta Łodzi, aby ten w działalności urzędu miasta oraz innych komunalnych jednostek organizacyjnych, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniał wszystkie wyroki trybunału.
Wojewoda łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 maja 2016 r. (znak: PNK-I.4131.267.2016) stwierdził nieważność tej uchwały. Uznał bowiem, że wydana ona została bez podstawy prawnej. Zdaniem wojewody nie może nim być par. 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi będący załącznikiem nr 7 do Statutu Miasta. Przepis ten mówi bowiem o tym, że w sprawach, w których rada nie realizuje swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych, może zajmować stanowisko. To zaś nie rodzi skutków prawnych. Zdaniem organu nadzoru regulacja ta nie uprawnia rady do uchwalania w tym trybie aktu prawnego rangi uchwały, a także nie upoważnia do zajęcia stanowiska w sprawie, która poza wszelkim sporem pozostaje poza zakresem jakichkolwiek kompetencji organu stanowiącego gminy.
Zabronione wezwanie
Wojewoda zarzucił radzie, że ta w uchwale w istocie zapowiada niestosowanie się przez nią do obowiązującego porządku prawnego oraz wzywa do takiego zachowania prezydenta miasta i kierowników komunalnych jednostek organizacyjnych, co zważywszy na relacje między tymi organami, należy traktować jako zobowiązanie. Organ nadzoru podkreślił, że rada nie może wydawać prezydentowi wytycznych zalecających naruszanie prawa przez rozstrzyganie, jakie przepisy go obowiązują, a jakie nie. Analizując charakter prawny wezwania sformułowanego względem organu wykonawczego i komunalnych jednostek organizacyjnych, wojewoda doszedł do wniosku, że należy odmówić uchwale w tym zakresie waloru jedynie niewiążącego stanowiska. Stanowisko z definicji wyraża zapatrywanie lub określony stosunek, ale zawsze jedynie tego podmiotu, który to stanowisko formułuje. Natomiast gdy adresatem oświadczenia rady miejskiej są inne organy (hierarchicznie podległe) stosujące prawo, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez radę niewiążącego stanowiska. Jest to w ocenie organu ewidentne wywarcie nacisku na zależne jednostki i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania.
OPINIE EKSPERTÓW
prof. Bogumił Szmulik UKSW
Nie ulega wątpliwości, że uchwała zawiera oprócz deklaracji samej rady miejskiej działania sprzecznego z obowiązującym prawem także wezwanie do takiego postępowania prezydenta Łodzi i jednostek podległych samorządowi lokalnemu. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1). Sama ustawa zasadnicza wskazuje wojewodę jako jeden z organów do dokonywania takiej kontroli. Stąd wynika legitymacja wojewody łódzkiego do podjęcia działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały. Nie ma wątpliwości, że organ uchwałodawczy JST nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy stosowania się bądź niestosowania się władz samorządowych oraz jej komunalnych jednostek organizacyjnych do przepisów obowiązującego prawa. Podejmując tę uchwałę, Rada Miejska w Łodzi przekroczyła swoje, przekazane ustawą, uprawnienia. Tymczasem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W konstytucji nie zostały wymienione żadne własne uprawnienia samorządu terytorialnego, w zakresie których byłby on wyłącznym podmiotem mogącym zrealizować orzeczenie TK. Wykonywanie orzeczeń, tych, które nimi są w świetle obowiązującego prawa, wymaga w większości wypadków czynnego działania Sejmu lub rzadziej centralnych organów władzy wykonawczej. Niemniej jednak pozostawienie nawet de facto typowo politycznej uchwały rady w obrocie prawnym nie sprzyjałoby kształtowaniu świadomości prawnej obywateli.
prof. Marek Chmaj Uniwersytet SWPS
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego zapadło w trybie, w którym stwierdza się nieważność uchwały rady gminy, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem. Tryb ten dotyczy legalności aktów prawa miejscowego. W treści rozstrzygnięcia nadzorczego z 19 maja 2016 r. wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Łodzi nie miała podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Przeoczył przy tym, że ta uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie obejmuje przepisów prawa, lecz wyraża stanowisko rady w sprawie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem jest rezolucją, deklaracją, nieposiadającą wiążącego przymiotu, lecz stwarzającą jedynie możliwość politycznego nacisku. Wyrażanie przez organy jednostki samorządu terytorialnego poglądów nie musi znajdować podstawy w przepisie upoważniającym, w innym wypadku byłoby tylko iluzją. W wyroku z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) TK podkreślił, że z mocy art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP sprawowanie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie legalności ustrojodawca powierzył prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym. Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej reguły organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności. Tym samym wkraczanie przez wojewodę w działalność samorządu z punktu widzenia innego niż legalność, np. z uwagi na względy polityczne, jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Wojewoda nie jest upoważniony do oceny uchwał organów samorządów terytorialnych, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz wyrażają niewiążące stanowisko tego organu.
