O czym powinni pamiętać kandydaci na włodarzy i radnych? [PRZEPISY]

Zasadniczą częścią kampanii wyborczej jest agitacja wyborcza, którą art. 105 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.) definiuje jako „publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego”. Można ją prowadzić od dnia przyjęcia przez właściwy organ zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego na zasadach, w formach i miejscach określonych przepisami kodeksu. Jakie działania można podejmować w ramach agitacji, a co jest zabronione? – warto poznać ograniczenia prawne, by nie narazić się na surowe sankcje.

W definicji agitacji w art. 105 par. 1 k.w. zostały użyte niejednoznaczne terminy, takie jak: „publiczne”, „nakłanianie” czy „zachęcanie”. Użycie takich wieloznacznych sformułowań w praktyce powoduje wiele problemów przy ustalaniu, co jest agitacją, a co nią nie jest. Za publiczne uznaje się działania:

• których świadkiem jest lub może być bliżej nieokreślony krąg osób,
• które dotyczą całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości,
• które są związane z jakimś urzędem lub z jakąś instytucją nieprywatną,
• które odbywają się przy świadkach, w sposób jawny (https://sjp.pwn.pl/slowniki/publiczny.html).

Niejednoznaczna definicja

W literaturze wskazuje się, że agitacja wyborcza ma charakter publiczny, tzn. aby określone działanie uznać za agitację, musi być ono dostępne dla nieokreślonej liczby osób niezindywidualizowanych ze względu na okoliczności lub miejsce (A. Rakowska-Trela, K. Składowski, „Kodeks wyborczy: komentarz do zmian 2018”, Lex 2018/el).

Z kolei w orzecznictwie wyjaśniono kolejne pojęcia z definicji z art. 105 par. 1 k.w. Sąd Okręgowy w Warszawie w postanowieniu z 22 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II Ns 12/20) wskazał, że w art. 105 k.w. chodzi o tego rodzaju wypowiedzi, które mają charakter agitacji wyborczej, a więc są umieszczane z uwagi na trwającą kampanię wyborczą i pozostają w zawiązku z aktem wyboru czy też są umieszczane w celu wpłynięcia na wynik głosowania.

Warszawski SO podał, że „nakłanianie” należy rozumieć jako „zachęcanie kogoś do czegoś; namawianie; przekonywanie”. „Zachęcanie” natomiast to: „nakłanianie kogoś do czegoś; przekonywanie; namawianie”. Według sądu zgodnie ze słownikiem języka polskiego pojęcie agitacji oznacza „zjednywanie zwolenników dla jakiejś sprawy”. Przytoczone tu pojęcia oznaczają więc zachowania aktywne, ukierunkowane na osiągnięcie określonego celu, w tym przypadku w postaci wyniku wyborczego określonych kandydatów.

► Czy wysyłanie SMS-ów w dniu głosowania lub w czasie ciszy wyborczej lub umieszczanie podobnych wpisów w internecie na portalach społecznościowych jest zakazaną, czy dozwoloną formą agitacji?

Według orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach karnych publiczność działania zachodzi wtedy, gdy rzecz ma miejsce w miejscu ogólnie dostępnym dla nieokreślonej liczby osób, w warunkach umożliwiających im powzięcie przekazywanej wiadomości. W związku z takim rozumieniem „publiczności” jest formułowany pogląd, że wysyłanie SMS-ów i wpisy internetowe stanowią dozwoloną formę agitacji, gdyż wiadomości są wysyłane do oznaczonych indywidualnie osób. Stanowisko to jest jednak krytykowane. Wskazuje się, że – po pierwsze – zdefiniowanie i zrozumienie „znamienia publiczności” nastąpiło kilka dziesiąt lat temu (w latach 1947–1973), kiedy techniki elektroniczne nie były w ogóle znane. Po drugie zaś, telekomunikacyjna transmisja informacji w postaci masowych SMS-ów lub wpisy zamieszczane w internecie na portalach społecznościowych współcześnie w zdecydowanie większym stopniu funkcjonują w przestrzeni publicznej jako potencjalnie dostępne dla milionów odbiorców niż np. informacje zamieszczane w takich miejscach jak ulica czy plac targowy, tj. miejscach uważanych dotychczas za publiczne. To nie sposób wysyłania wiadomości do indywidualnie oznaczonego odbiorcy, lecz jego skala, masowość (transmisja) i kierowanie (dostępność) do nieograniczonego kręgu osób stanowią o współczesnym rozumieniu publiczności działania.

► Czy zamknięte (tzn. otwarte nie dla wszystkich, lecz tylko dla określonej liczby osób) spotkanie, w czasie którego uczestnicy są zachęcani do głosowania w określony sposób, czy też prywatny (zamknięty) profil społecznościowy, do którego mogą zostać zaproszone tylko osoby zaakceptowane przez jego właściciela, a na którym również są prowadzone działania perswazyjne w stosunku do jego członków, w których to spotkaniach czy profilach uczestniczą np. 3 tys. osób, mają charakter publiczny i mogą być traktowane jak typowa agitacja wyborcza, czy nie?

Odpowiedź na to pytanie musi się odnosić do relacji, które wiążą uczestników takich spotkań. Gdy te osoby się znają, to raczej należy przyjąć, że jest to inicjatywa prywatna i nie ma znamion spotkania publicznego. Jeżeli natomiast uczestników nie łączą żadne relacje (tzn. nie znają się oni), to trudno mówić o prywatnym charakterze inicjatyw.

Uprawnieni do prowadzenia

Agitacja jest częścią kampanii wyborczej i stanowi zorganizowaną i zamierzoną działalność w celu pozyskania głosów wyborców dla własnego kandydata lub (w przypadku agitacji negatywnej) pomniejszania ogółu chętnych do głosowania na innego kandydata (postanowienie SO w Warszawie z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV Ns 45/20).

Agitację wyborczą mogą prowadzić każdy komitet wyborczy i każdy wyborca, w tym mogą oni zbierać podpisy popierające zgłoszenia kandydatów po uzyskaniu pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego (art. 106 par. 1 k.w.). W tym przepisie podkreślono podmiotowy zakres agitacji. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Gdańsku w postanowieniu z 19 listopada 2014 r. (sygn. akt I ACz 1252/14), to, czy określone działanie ma cechy agitacji wyborczej, czy nie, zależy m.in. od tego, kto dane działania podejmuje. Jeżeli czynności są dokonywane przez komitet wyborczy lub przez osobę legitymującą się pisemną zgodą pełnomocnika wyborczego (art. 106 par. 1 k.w.), to należy uznać, że są one dokonywane w ramach kampanii wyborczej. W konsekwencji podlegają regulacjom k.w.

I przeciwnie – jeżeli te czynności, nawet mające cechy/elementy agitacji wyborczej (pozytywnej czy negatywnej), nie są dokonywane przez podmioty uprawnione do prowadzenia kampanii wyborczej – to brak jest przesłanek do uznania, że te działania podlegają normom k.w.

Przykład 1

Podpisy poparcia

Jak wskazuje art. 106 par. 1 k.w., można zbierać podpisy popierające zgłoszenia kandydatów po uzyskaniu pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego. Zgoda ta musi zostać wyrażona w formie pisemnej. Należy pamiętać, że konieczne jest opatrzenie pisma stosownymi pieczęciami i podpisami. Ponadto musi z niego wyraźnie wynikać zgoda pełnomocnika komitetu wyborczego na prowadzenie przez konkretną osobę (podmiot) agitacji wyborczej w wyznaczonym przez art. 106 par. 1 k.w. zakresie.

Zgodnie z art. 106 par. 2 k.w. podpisy poparcia dla kandydata można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczające stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do ich wymuszenia. Zbieranie lub składanie podpisów w zamian za korzyść majątkową lub osobistą jest zabronione.

W literaturze wskazuje się, że niedozwolony nacisk może wypływać ze stosunków politycznych (np. zajmowanie określonych stanowisk w partii, przyznanie określonej dotacji, uruchomienia pewnej inwestycji), korporacyjnych (np. zajmowanie określonych stanowisk urzędowych i honorowych w korporacji), zawodowych (np. praca, awans, wyższe wynagrodzenie), rodzinnych, towarzyskich, koleżeńskich, religijnych, połączonych z groźbą wykluczenia z takiej społeczności lub osłabienia osobistej pozycji w takiej społeczności.

Przykład 2

Miejsca niedozwolone

W ramach agitacji wyborczej można prowadzić wiele działań, w tym zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień oraz rozpowszechnianie materiałów wyborczych. Przeprowadzając takie działania, należy pamiętać o ograniczeniach dotyczących miejsc, gdzie agitacja nie może się odbywać. Nie można jej prowadzić na terenie:

• urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego oraz sądów,
• jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych podległych ministrowi obrony narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej, a także skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych,
• zakładów pracy, ale tylko w sposób i formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie,
• szkół, ale tylko wobec uczniów.

Nie zostaną uznane za agitację wyborczą organizowane przez szkołę zajęcia z uczniami z zakresu edukacji obywatelskiej, które dotyczą: upowszechniania wiedzy o prawach i obowiązkach obywateli, znaczenia wyborów w funkcjonowaniu demokratycznego państwa oraz zasad organizacji wyborów. Ponadto, chociaż agitacja wyborcza na terenie szkół jest zakazana, dopuszczalne jest organizowanie zebrań wyborczych z mieszkańcami w salach lekcyjnych. Jest jeden warunek, a mianowicie że będą się one odbywały po zajęciach oraz że nie będą w nich uczestniczyli uczniowie tych szkół niemający prawa wybierania (którzy nie ukończyli 18 lat). Naruszenie wskazanych zakazów jest zagrożone karą grzywny (art. 494 par. 2 k.w.).

► Czy w czasie, gdy uczniów nie ma już w szkole, można organizować spotkania z kandydatami?

W czasie, gdy uczniów nie ma już w szkole, jest dopuszczalne organizowanie w jej salach spotkań z kandydatami. Nigdy nie mogą w nich jednak uczestniczyć uczniowie poniżej 18. roku życia. I to bez względu na to, czy są to uczniowie tej, czy innej szkoły. Za dopilnowanie dopełnienia tego obowiązku odpowiedzialność ponoszą dyrektorzy szkół. Organizowanie spotkań wyborczych czy też innych form agitacji wyborczej, zarówno na terenie szkół, jak i innych zakładów pracy, powinno zostać zawsze ustalone z władzami każdego z tych podmiotów, by nie zakłócało ich normalnego funkcjonowania.

► Czy osoby publiczne mogą brać udział w kampanii wyborczej?

Kwestię tę omówiła Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) w wyjaśnieniach z 4 marca 2024 r. w sprawach związanych z prowadzeniem i finansowaniem kampanii wyborczej (znak: ZKF.624.80.2024). PKW wskazała, że przepisy k.w. nie ograniczają możliwości uczestnictwa w kampanii wyborczej osób publicznych (wykonujących funkcje publiczne lub przez inną swoją działalność zawodową, gospodarczą, społeczną, kulturalną itp. wpływających znacząco na funkcjonowanie społeczeństwa) ani nie ograniczają możliwości wykonywania przez osoby uczestniczące w kampanii wyborczej (w tym jako kandydaci w wyborach) działalności publicznej związanej z ich działalnością zawodową, gospodarczą, społeczną, kulturalną itp. PKW podkreśliła przy tym, że osoby publiczne angażujące się w agitację na rzecz komitetów wyborczych są jednak zobowiązane w takim przypadku ściśle oddzielać taką działalność od swojej działalności związanej z wykonywaną funkcją publiczną, zawodową, gospodarczą, społeczną, kulturalną itp. „Niestosowanie się do tej zasady oznaczałoby wydatkowanie na kampanię wyborczą środków przeznaczonych na finansowanie działań niezwiązanych z wyborami, co naruszałoby zasady finansowania komitetów wyborczych określone w k.w. Skutkiem takich działań mogłoby być zatem odrzucenie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego oraz odpowiedzialność karna” – napisała PKW w wyjaśnieniach. PKW zapowiedziała przy tym, że zgodnie ze swoimi kompetencjami dokona oceny takich działań pod kątem przestrzegania zasad prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej przez komitety wyborcze w ramach badania sprawozdań finansowych składanych przez pełnomocników finansowych komitetów po wyborach.

► Czy osoby piastujące funkcje publiczne mogą uczestniczyć w kampanii?

PKW w wyjaśnieniach podała, że osoby piastujące funkcje publiczne, w tym przedstawiciele administracji rządowej i samorządowej, angażujące się w agitację na rzecz komitetów wyborczych są zobowiązane ściśle oddzielać taką działalność od wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. Zdaniem PKW niestosowanie się do tej zasady oznaczałoby angażowanie środków publicznych podmiotów, których przedstawiciele włączają się w promowanie komitetu wyborczego czy kandydatów w wyborach, co naruszałoby zasady finansowania komitetów wyborczych określone w k.w. „Skutkiem takich działań mogłoby być zatem odrzucenie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego oraz odpowiedzialność karna. Działania takie mogłyby także stanowić naruszenie regulacji innych aktów prawnych, takich jak np. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, rodzące odpowiedzialność chociażby na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych” – podkreśliła PKW.

► Czy na stronie podmiotowej urzędu mogą być publikowane materiały wyborcze?

Zakaz prowadzenia agitacji wyborczej na łamach wydawanych przez urzędy materiałów informacyjnych (np. broszury, gazetki informacyjne), a także na ich stronach internetowych, nie został bezpośrednio wymieniony w k.w. PKW w wyjaśnieniach podała, że na te „nośniki” należy rozszerzyć sformułowany w art. 108 k.w. zakaz prowadzenia agitacji wyborczej na terenie urzędów administracji. W materiałach takich nie mogą się znajdować elementy agitacji wyborczej, muszą one być wolne od wszelkich oznaczeń i treści sugerujących prowadzenie agitacji wyborczej.

Dodatkowo PKW omówiła kwestie dotyczące umieszczania materiałów agitacyjnych w lokalnej prasie. Wskazała, że jeżeli wydawca prasy lokalnej (także internetowej) prowadzi działalność komercyjną, udostępniając odpłatnie swoją powierzchnię na różnego rodzaju działalność reklamową, ta powierzchnia może zostać opłacona także przez komitety wyborcze w celu zamieszczenia w tejże prasie (także w wersji internetowej) materiałów agitacyjnych. Wydawcami takimi mogą być w szczególności jednostka samorządu terytorialnego lub organ administracji. Agitacja musi zostać sfinansowana przez komitet wyborczy, a informacje, komunikaty, apele i hasła wyborcze komitetu zamieszczone w tej prasie, zgodnie z art. 112 k.w., muszą zawierać wskazanie, przez kogo są opłacane i od kogo pochodzą. Odpowiedzialny za umieszczenie tego wskazania jest redaktor w rozumieniu prawa prasowego.

Zakazane kupowanie głosów

Wiele kodeksowych ograniczeń ma zapobiec kupowaniu wyborców za pomocą różnego rodzaju korzyści, które są im oferowane w czasie trwania kampanii wyborczej. I tak zabrania się komitetom wyborczym, kandydatom oraz wyborcom prowadzącym agitację organizowania loterii fantowych, innego rodzaju gier losowych oraz konkursów, w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych. Przedmioty o wyższej wartości nie mogą być również nieodpłatnie rozdawane w ramach agitacji. Za złamanie tego zakazu grozi sankcja karna (grzywna od 10 tys. zł do 50 tys. zł; art. 497 par. 3 k.w.).

Przedmioty zazwyczaj używane w celach reklamowych lub promocyjnych to rzeczy o niewielkiej wartości, mające charakter symboliczny czy pamiątkowy, np. plastikowe znaczki, długopisy czy breloczki.

W ramach prowadzonej agitacji wyborczej nie można też podawać ani dostarczać napojów alkoholowych nieodpłatnie lub w zaniżonych cenach. Wykluczone jest np. bezpłatne częstowanie alkoholem uczestników imprez promujących danego kandydata.

Jak się bronić przez fałszywymi informacjami

Agitacja nie zawsze polega na promowaniu popieranych kandydatów. Czasami skupia się na kwestionowaniu uczciwości i kwalifikacji rywali politycznych. Taka negatywna kampania nie jest zabroniona (por. postanowienie SO w Warszawie z 8 maja 2020 r., sygn. akt IV Ns 48/20). Prawo wyborcze chroni jednak kandydatów przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji. Gdy taka sytuacja ma miejsce, to kandydat lub pełnomocnik wyborczy zainteresowanego komitetu wyborczego ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o wydanie orzeczenia o:

• zakazie rozpowszechniania takich informacji,
• przepadku materiałów wyborczych zawierających takie informacje,
• nakazaniu sprostowania takich informacji,
• nakazaniu publikacji odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste,
• nakazaniu przeproszenia osoby, której dobra osobiste zostały naruszone,
• nakazaniu uczestnikowi postępowania wpłacenia kwoty do 100 tys. zł na rzecz organizacji pożytku publicznego.

Szczególne środki ochrony przewidziane w prawie wyborczym mogą jednak być stosowane tylko do wypowiedzi, które zawierają informację, a zatem podlegają weryfikacji w kategorii prawdy i fałszu. Wypowiedzi będące opiniami, przypuszczeniami i ocenami, a więc mające charakter wartościujący, nie podlegają takiej weryfikacji. W konsekwencji ochrona nie dotyczy komentarzy i oceny przymiotów kandydata. Jeżeli takie komentarze i ocena naruszają dobra osobiste kandydata, to może on dochodzić ochrony na zasadach ogólnych (por. postanowienie SO w Warszawie z 9 października 2019 r., sygn. akt III Ns 92/19).

Przykład 3

Przykład 4

Uproszczona procedura

Przepisy k.w. przewidują uproszczone postępowanie sądowe w tzw. trybie wyborczym. W tej procedurze sąd okręgowy rozpoznaje wniosek w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym. Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je również w ciągu 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie można wnieść skargi kasacyjnej i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu.

Uproszczona procedura ma na celu jak najszybsze wyeliminowanie możliwości rozpowszechniania nieprawdziwych informacji i doprowadzenie do tego, aby jeszcze w czasie przedwyborczym zminimalizować skutki przez nie wywołane. Temu ostatniemu służy również obowiązek natychmiastowego wykonania rozstrzygnięcia sądu. W przypadku nakazania sprostowania, opublikowania odpowiedzi lub przeprosin ich publikacja musi nastąpić w ciągu 48 godzin na koszt podmiotu zobowiązanego. Taka publikacja odbywa się w sposób oraz w terminie określonych przez sąd. Dotyczy to sprostowań w prasie i w programach radiowych lub telewizyjnych.

W przypadku niewykonania tego obowiązku w wyznaczonym terminie sąd, na wniosek zainteresowanego, zarządza opublikowanie takich materiałów na koszt zobowiązanego. Stosowanie tej procedury ma charakter wyjątkowy i służy zapewnieniu wyborcom gwarancji dostępu do prawdziwych, niezafałszowanych informacji, umożliwiających podjęcie swobodnej decyzji (postanowienie SO w Warszawie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt IV Ns 65/20).

Należy również pamiętać, że wykonanie uprawnień wynikających z k.w. nie ogranicza możliwości dochodzenia przez osoby pokrzywdzone lub poszkodowane uprawnień na podstawie przepisów innych ustaw (np. kodeksu cywilnego, prawa prasowego czy kodeksu karnego) wobec osób, których działanie lub zaniechania w toku kampanii wyborczej naruszyły cudze dobra osobiste lub majątkowe. W kampanii wyborczej mogą zostać naruszone tylko niektóre dobra osobiste, ponieważ tylko niektóre z nich można naruszyć za pomocą słowa, tj. przez rozpowszechnianie określonych informacji. Najczęściej naruszanymi w kampanii wyborczej dobrami są cześć, nazwisko i wizerunek.

Czego nie wolno podczas ciszy

Tak zwana cisza wyborcza obowiązuje w dniu głosowania oraz na 24 godziny przed tym dniem. W tym czasie jest zabronione:

• zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień oraz rozpowszechnianie materiałów wyborczych,
• podawanie do publicznej wiadomości wyników przedwyborczych badań (sondaży) opinii publicznej dotyczących przewidywanych zachowań wyborczych i wyników wyborów oraz wyników sondaży wyborczych przeprowadzanych w dniu głosowania.

Naruszenie ciszy wyborczej to wykroczenie zagrożone grzywną (art. 498 k.w.). Zgodnie z art. 24 ust. 1 k.w. grzywna może zostać wymierzona w wysokości od 20 zł do 5 tys. zł.

Na surowszą sankcję może się narazić ten, kto przed zakończeniem ciszy wyborczej (czyli przed zamknięciem lokali wyborczych) podaje do publicznej wiadomości wyniki przedwyborczych sondaży lub sondaży przeprowadzonych w dniu głosowania. Taka sytuacja grozi grzywną od 500 tys. zł do 1 mln zł (art. 500 k.w.).

► Czy w czasie ciszy wyborczej można organizować imprezy niezwiązane z kampanią wyborczą?

PKW w wyjaśnieniach podała, że z przepisów k.w. nie wynika zakaz organizowania w czasie ciszy wyborczej imprez czy uroczystości niezwiązanych z kampanią wyborczą, o ile nie będą one wykorzystywane do celów agitacji wyborczej, nie będą zawierały jej elementów, tj. w ich trakcie nie będą prezentowane czy dystrybuowane plakaty, bilbordy, ulotki i inne materiały wyborcze, a osoby ją organizujące i uczestniczące w niej nie będą propagowały haseł czy wygłaszały przemówień stanowiących agitację wyborczą lub mających charakter tej agitacji. PKW podkreśliła, że zapewnienie przestrzegania przepisów prawa odnoszących się do tych kwestii należy do organizatorów tych imprez i to oni ponoszą odpowiedzialność za ewentualne ich naruszenie. Do oceny przypadków, w których zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów karnych (art. 498 k.w.), a także do podejmowania działań w tych sytuacjach właściwe są organy ścigania i sądy.

► Czy w czasie ciszy wyborczej można modyfikować materiały wyborcze, np. wyświetlane na tablicach LED?

Modyfikowanie lub przemieszczanie materiałów wyborczych w okresie ciszy wyborczej może zostać potraktowane – zdaniem PKW – jako niedozwolone prowadzenie agitacji wyborczej. Dotyczy to m.in. materiałów rozpowszechnianych na wyświetlaczach LED, na pojazdach mechanicznych czy w internecie (bez względu na to, kto jest ich właścicielem czy użytkownikiem). Ewentualne naruszenie art. 107 par. 1 k.w. stanowi wykroczenie określone w art. 498 k.w., w związku z czym właściwe do rozstrzygania w tych sprawach są organy ścigania i sądy, a nie organy wyborcze. ©℗