Wojewodowie będą mieli mniejszą kontrolę nad samorządami

To sądy administracyjne miałyby mieć wyłączną kompetencję do wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu samorządu. O tej propozycji Fundacji Batorego będą dziś rozmawiać posłowie podczas posiedzenia sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej (STR).

Już teraz ze strony przedstawicieli rządzącej większości płyną głosy wsparcia dla tego pomysłu.

– Jestem zdecydowanie za tym, żeby to sądy administracyjne orzekały o ważności uchwał, a nie wojewoda – mówi Artur Łącki (KO), zastępca przewodniczącego STR. Eksperci fundacji zwracają uwagę, że w latach 2016–2022 ponad jedna trzecia rozstrzygnięć nadzorczych, wydawanych głównie przez wojewodów, została uchylona przez sądy administracyjne.

– Działania nadzorcze są potrzebne tylko wtedy, gdy są zagrożone konstytucyjnie chronione wartości, i powinny następować wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony tych wartości. Tymczasem obecnie zdarzają się uchwały, które zostały zakwestionowane przez wojewodów z powodu różnicy zdań lub odmiennej interpretacji przepisów, a następnie sądy rozstrzygają sprawę na korzyść samorządów – wskazuje radczyni prawna Aneta Gęsiarz-Krasucka, współautorka założeń do projektu ustawy. Przedstawiciele samorządów widzą potrzebę korekty działającego od lat systemu, zwłaszcza w kontekście niejednolitych – w skali kraju – rozstrzygnięć zapadających w podobnych sprawach oraz tendencji wojewodów do wkraczania w kompetencje lokalnych władz.

Większa rola sądów

W proponowanym modelu (patrz: infografika) wojewoda nie straci uprawnień nadzorczych, które gwarantuje mu art. 171 ust. 2 konstytucji. Straci jednak kompetencje do stwierdzania nieważności aktów przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (JST). To będzie mógł zrobić tylko sąd administracyjny po wniesieniu skargi. Po zmianach przepisów postępowanie nadzorcze byłoby wszczynane przez wojewodę z urzędu.

– Bardzo często samorządy od razu dostają rozstrzygnięcie nadzorcze. Najczęściej jest tak z uwagi na to, że decyzja o rozstrzygnięciu zapada w ostatniej chwili. Sądy jednak nie uznają tego, że nie było wcześniejszego powiadomienia, za wadliwość skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia – komentuje Mateusz Karciarz z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy.

Zdarza się, że gminy przez 30 dni (taki termin ma wojewoda na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) nie wiedzą, czy postępowanie się toczy. Już w 2022 r. Najwyższa Izba Kontroli w swoim raporcie zwracała uwagę, że część wojewodów wszczyna postępowania, a część za wystarczające uznaje doręczenie rozstrzygnięcia.

Chaos w tym zakresie ma ukrócić obligatoryjna publikacja informacji o wszczęciu postępowania, następująca nie później niż następnego dnia po doręczeniu wojewodzie uchwały czy zarządzenia. Tym samym otwiera się droga dla mieszkańców do składania uwag i wniosków. Złożenie skargi powszechnej dotyczącej aktów prawa miejscowego byłoby również możliwe bezpośrednio do sądu, nawet jeśli wojewoda w postępowaniu nie stwierdziłby wad prawnych.

– Chcemy przebić chiński mur zbudowany między administracją rządową, samorządem a mieszkańcami. Chodzi o upublicznienie postępowania nadzorczego, aby nie było to działanie gabinetowe, zamknięte, ale takie, w którym biorą udział również obywatele – tak jak jest to w przypadku np. decyzji administracyjnych, których wykonanie może wpłynąć na stan środowiska – mówi radca prawny Marcin Wielgolaski, współautor założeń.

Zupełnie nowym rozwiązaniem ma być postępowanie sanacyjne. Jeśli wojewoda stwierdzi wady prawne, JST będzie miała szansę na poprawienie aktu – tak aby sprawa ostatecznie nie trafiła do sądu. – Chcemy podjąć rozmowy z Ogólnopolskim Stowarzyszeniem Sędziów Sądów Administracyjnych o skróceniu terminów rozpoznawania spraw. Wierzymy, że dzięki możliwości sanacji uchwał przez samorząd do sądu trafiałyby tylko najpoważniejsze sprawy – podkreśla Aneta Gęsiarz-Krasucka.

Autorzy proponują ponadto, aby lokalne władze mogły formalnie występować do organów nadzoru o wykładnię istotnych przepisów, co miałoby minimalizować ryzyko przyjęcia aktu prawnego niezgodnego z przepisami. Wojewoda, przed wydaniem wyjaśnień, byłby zobowiązany do przekazania projektu do konsultacji Narodowemu Instytutowi Samorządu Terytorialnego. Fundacja proponuje reformę tej instytucji – tak, aby stanowiła ona zaplecze merytoryczne dla władz centralnych i samorządowych.

Samorządy popierają

Przedstawiciele lokalnych władz potwierdzają problemy z brakiem jednolitych rozstrzygnięć wojewodów, na które wskazują autorzy założeń do reformy.

– Sąsiednie gminy, które są w różnych województwach, mogą mieć absolutnie przeciwne rozstrzygnięcia wojewodów – zwraca uwagę Marek Wójcik, ekspert ds. legislacyjnych Związku Miast Polskich. Bernadeta Skóbel, radca prawny Związku Powiatów Polskich, przypomina z kolei, że dziś wojewoda, nawet jeśli nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego w ciągu 30 dni, nadal może zaskarżyć uchwałę do sądu.

– Dochodziło nawet do sytuacji, w których uchwały były uchylane do kilku lat wstecz. Wtedy nie wiadomo, jak rozwiązywać niektóre sytuacje – mówi ekspertka. Samorządy są również zainteresowane możliwością autokontroli przygotowywanych aktów. Już dziś w niektórych województwach jest nawiązywana nieoficjalna współpraca, polegająca na przesyłaniu przez JST do konsultacji np. projektów uchwał. Ma to jednak charakter nieformalny, ponieważ tego typu działania nie są w żaden sposób uregulowane i zależą w dużej mierze od układu politycznego.

– Widziałabym to jako rozwiązanie umożliwiające prekonsultacje projektów uchwał przed ich przyjęciem. Samo wyjaśnienie przepisów przez służby wojewody w mojej ocenie się nie sprawdzi, bo problemem, jaki mają samorządy, jest zastosowanie tych przepisów w konkretnym stanie faktycznym – uważa Bernadeta Skóbel. ©℗