Odwołanie z państwowych funkcji wcale nie musi być prostsze od wypowiedzenia umowy o pracę

Kilka tygodni temu zapadły dwa wyroki, z których wynika, że odwołanie z państwowych funkcji wcale nie musi być prostsze od wypowiedzenia umowy o pracę. Wadliwa decyzja administracyjna przy odwołaniu może skutkować powrotem na stanowisko, które już zajmuje inny dyrektor.

Wyższe stanowiska w służbie cywilnej obsadza się w drodze powołania. Tak samo jak szybko można otrzymać taką posadę, również w podobny sposób można ją utracić, i to z dnia na dzień, bez podawania konkretnych powodów. Co ciekawe, często osoby te nie decydują się walczyć w sądzie. Zdają sobie bowiem sprawę, że odwołanie ze stanowiska może nastąpić w każdej chwili i nawet jeśli decyzja była niesłuszna – odpuszczają sądowe batalie. W ostatnim czasie jednak zapadły wyroki, które pokazują, że nawet osoby zatrudnione w tak niestabilny sposób mogą skutecznie walczyć o sprawiedliwość i domagać się przywrócenia.

Sprawa do wygrania

W ostatnim czasie dwóch dyrektorów (jeden z pogotowia, a drugi z instytucji kulturalnej) wygrało unieważnienie aktu odwołującego ich w postępowaniu administracyjnym przed wojewódzkim sądem administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym samym czasie równolegle obaj dyrektorzy zaskarżyli do sądu pracy odwołanie ich ze stanowiska.

Jeden z poszkodowanych wygrał konkurs na posadę dyrektora instytucji kultury i od 1 września 2017 r., na podstawie kontraktu z szefem resortu kultury, otrzymał powołanie na to stanowisko. Wielokrotne kontrole, przeprowadzane w kierowanej przez niego jednostce sektora budżetowego, nie wykazywały żadnych uchybień w pracy. Po pewnym okresie minister jednak nie był zadowolony z jego pracy. Namawiał dyrektora placówki kulturalnej do dobrowolnej rezygnacji. Ten odmówił, bo nie widział ku temu powodów. W efekcie resort doprowadził do odwołania dyrektora we wrześniu 2020 r., a kontrakt miał trwać do końca sierpnia 2021 r. Zwolniony złożył skargę do WSA w Warszawie, która doprowadziła do uchylenia aktu odwołującego ze stanowiska. Minister zaskarżył wyrok, ale NSA oddalił skargę. W efekcie domagał się odszkodowania za niesłuszne odwołanie i wygrał w sądzie I instancji.

Z kolei dyrektor pogotowia – oprócz wygranej w NSA – wygrał przywrócenie do pracy, mimo że przepisy przewidują tylko odszkodowanie przy powołaniu. A w dodatku otrzymał postanowienie zabezpieczające roszczenie o przywrócenie do pracy poprzez nakazanie zatrudnienia go do czasu zakończenia postępowania. Sąd dokonał tego na podstawie art. 7555 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego.

– Nie jest ono respektowane, tj. podpsuje on listy obecności, ale dyrektor, który wstąpił na jego stanowisko, nie dopuszcza go do spraw. Będziemy to zgłaszać do prokuratury i Państwowej Inspekcji Pracy – zapowiada mec. Jadwiga Płażek, pełnomocnik w obu sprawach.

Naruszenie prawa

Eksperci podkreślają, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania z art. 68 kodeksu pracy może co do zasady liczyć na odszkodowanie, jeśli odwołanie ze stanowiska nastąpiło z naruszeniem prawa. – Jeden z tych wyroków pokazuje, że nawet po trzech latach od wadliwego odwołania można przywrócić do pracy. To potwierdza, że warto walczyć również przy takiej formie zatrudnienia – mówi Łukasz Łuczak, adwokat i ekspert ds. administracji publicznej.

Zaznacza, że z pewnością w takim rozstrzygnięciu pomogły wyroki sądów administracyjnych, które unieważniły decyzje o odwołaniu.

– Wszystkie takie odwołania w trybie administracyjnym zwiększają szanse nawet na przywrócenie do pracy. Tak może być również w przypadku odwołanego ostatnio prokuratora krajowego, ale już do prezesa Orlenu taka procedura nie będzie miała zastosowania – podkreśla mec. Łukasz Łuczak.

Pełnomocniczka odwołanych dyrektorów uważa, że skoro sądy administracyjne uznały, iż odwołania w ogóle nie było (skoro orzeczono jego nieważność), to stosunek pracy nadal trwa u dyrektora pogotowia. I w efekcie najpierw uzyskała zabezpieczenie w postaci dopuszczenia do pracy, a potem wyrok przywracający do pracy.

W ocenie prawników jest to wręcz rewolucja i bardzo istotne rozstrzygnięcie w okresie, kiedy w administracji, m.in. po zmianie ekipy rządowej, dochodzi do licznych odwołań ze stanowisk państwowych. Eksperci podkreślają, że wiele osób dzięki tym wyrokom może sobie uświadomić, że nie można za każdym razem bezkarnie odwoływać ludzi z kierowniczych posad bez wskazania ku temu odpowiednich podstaw prawnych. W efekcie, jeśli NSA orzeka nieważność aktu odwołania, istnieje możliwość obrony, jeśli dodatkowo przepisy ustaw zawierają zamknięty katalog przyczyn odwołania i jest się w stanie udowodnić, że żadna z nich nie zachodzi.

– Wskutek takich rozstrzygnięć w administracji posypią się pozwy, a w urzędach będzie zamęt, bo nowi dyrektorzy do końca nie będą pewni, czy nimi są, jeśli ci odwołani będą udowadniać przed sądem, że również zachowali to stanowisko. Jeśli nawet nie dojdzie do przywrócenia do pracy, to sąd w takich przypadkach wyliczy lata pracy, przez które określona osoba mogłaby jeszcze pracować, i zasądzi wypłatę zaległego wynagrodzenia – mówi dr Andrzej Pogłódek, konstytucjonalista z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Według niego w najbliższym czasie czeka nas wiele zamieszania w tym zakresie. ©℗

opinia

Czy jest sens utrzymywania powołań

Stosunki pracy z powołania są pozostałością po okresie komunizmu – zostały wprowadzone po wojnie do prawa pracy na wzór prawa radzieckiego, głównie w celu ułatwienia pracodawcy elastycznego obsadzania stanowisk kierowniczych. Są to regulacje pozbawiające ochrony prawnej przed zwolnieniem, wprowadzające sprzeczną z obecnymi standardami prawa pracy dysproporcję uprawnień pracodawcy i pracownika. Podstawowy model zatrudnienia z powołania na mocy przepisów kodeksu pracy zakłada, że pracownik może zostać odwołany jednostronnym aktem pracodawcy bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Pracownik nie jest objęty ochroną związkową, taką jak wiążąca pracodawcę w przypadku umów o pracę procedura skonsultowania zamiaru zwolnienia pracownika czy uzyskania na to zgody. Roszczenia z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania stosunku pracy są ograniczone do odszkodowania równego trzymiesięcznemu wynagrodzeniu, co nierzadko przy wizji przeciętnie trzyletniego procesu wydaje się grą niewartą świeczki. Obecnie wykształcono liczne pozakodeksowe modele stosunku pracy z powołania, m.in. w: samorządzie terytorialnym, instytucjach kultury, aparacie skarbowym, samorządowych kolegiach odwoławczych czy regionalnych izbach obrachunkowych. Zawarte w poszczególnych ustawach regulacje są dalekie od wskazanych powyżej przepisów kodeksu pracy do tego stopnia, że w stosunku do poszczególnych stanowisk wręcz zwiększają ochronę przed zwolnieniem, jest ona większa niż w przypadku pracowników zatrudnionych na mocy umowy o pracę. Rozbieżności regulacji powodują liczne problemy w interpretacji przepisów, a w praktyce rodzą wątpliwości co do procedury poprzedzającej zwolnienie, a także roszczeń przysługujących byłemu pracownikowi. W świetle propracowniczych standardów narzucanych obecnemu ustawodawcy wymóg poprzedzenia decyzji o zwolnieniu rzetelną procedurą weryfikacji pracy pracownika, obowiązek uzasadnienia decyzji o zakończeniu stosunku pracy, prawo zakwestionowania odwołania czy roszczenie o przywrócenie do pracy, jak i pokrycie pełnej szkody powstałej bezprawnym działaniem pracodawcy powinny być standardowymi uprawnieniami pracownika bez względu na podstawę zatrudnienia. Kwestie te, choć wydają się oczywiste, rodzą pytanie o sens utrzymania stosunków pracy z powołania. ©℗