Nie wolno ograniczać kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych

Niedopuszczalne jest zawężanie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Stanowisko to potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 3 października 2023 r. (nr PNIK-I.4131.852.2023).

Radni przyjęli uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy. W jej treści zawarto regulacje dotyczące określenia zasięgu konsultacji oraz kręgu osób uprawnionych do udziału w nich. Ponadto w treści tego aktu określono, jakie konkretne postanowienia powinno zawierać zarządzenie wójta dotyczące przeprowadzenia konsultacji. Czy wskazane regulacje zostały właściwie sformułowane?

Proponowane postanowienia są nieprawidłowe. Niedopuszczalne jest zawężanie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Stanowisko to potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 3 października 2023 r. (nr PNIK-I.4131.852.2023).

Ogół mieszkańców

W orzeczeniu tym wojewoda przypomniał, że art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Z kolei zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady. „A zatem z tego wprost wynika, że zakresem podmiotowym konsultacji są objęci tylko mieszkańcy gminy. Oznacza to, że w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami nie można stanowić przepisów, które wyznaczałyby zakres podmiotowy konsultacji” – wskazał wojewoda.

Wojewoda dodał, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach został określony przez samego ustawodawcę. Są nimi „mieszkańcy gminy”, wobec tego przyjąć należy, że określenie to należy odnosić do ogółu mieszkańców danej gminy. Skoro zaś ustawodawca nie dopuszcza możliwości ograniczenia adresatów konsultacji do określonej kategorii mieszkańców, to organ stanowiący gminy nie ma podstaw do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia poprzez zawężenie ‒ obszarowe lub środowiskowe ‒ zasięgu konsultacji. Organ związany jest bowiem normą kompetencyjną zawartą w art. 5a u.s.g., a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, który ograniczałby prawa mieszkańców gminy do wzięcia udziału w konsultacjach. Stricte społeczny charakter takich konsultacji stoi na przeszkodzie temu, by brały w nich udział podmioty nienależące do kategorii mieszkańców danej gminy, takie jak grupy społeczno-zawodowe, organizacje pozarządowe lub inne podmioty. To, że dana grupa złożona jest z mieszkańców gminy, nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia odmiennej interpretacji. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie określonych grup jej mieszkańców (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6137/21).

Radni nie nakażą wójtowi

Wojewoda uznał, że błędne jest też postanowienie uchwały określające, co powinno zawierać zarządzenie wójta dotyczące przeprowadzenia konsultacji. Zdaniem organu nadzoru zobowiązanie wójta w uchwale, by uwzględnił w zarządzeniu enumeratywnie wymienione elementy, stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego. Istotność naruszenia prawa polega na tym, że brak jest podstawy prawnej, aby organ stanowiący gminy wyznaczył wójtowi granice określające szczegółowo katalog obligatoryjnych elementów zarządzenia, które wydaje wójt na podstawie przyznanej mu kompetencji do wykonania uchwały rady.

W zakresie upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy zasad przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g., nie mieści się zobowiązanie organu wykonawczego do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej przez organ stanowiący gminy. Dlatego też unormowanie zawarte w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, wykracza bowiem poza kompetencje przyznane radzie gminy, a także bezpodstawnie wkracza w sferę kompetencji przyznaną organowi wykonawczemu na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności „określenie sposobu wykonywania uchwał”. Na potwierdzenie przedstawionego stanowiska można przywołać również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z 10 maja 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 140/13), zgodnie z którym „z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych”. ©℗