Kilkanaście dni temu Izba Gospodarcza „Wodociągi Polskie”, Unia Metropolii Polskich, Związek Miast Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP, Unia Miasteczek Polskich oraz stowarzyszenia branży wodociągowo-kanalizacyjnej skierowały do nowych władz Sejmu i Senatu wspólny apel o podjęcie pilnych działań naprawczych dotyczących sektora wodociągowo-kanalizacyjnego.
Przede wszystkim chodzi o to, żeby odebrać Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu „Wody Polskie” kompetencje do weryfikacji i zatwierdzania taryf, w których ustalona jest wysokość cen i stawek opłat za wodę i ścieki. Te kompetencje miałyby być przekazane z powrotem (tak jak to było do 2017 r.) organom gmin. Postulowane jest także skrócenie okresu taryfikacji z trzech lat do jednego roku.
Podstawą zmian miałby być projekt nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.). Był procedowany przez komisje senackie już w pierwszej połowie tego roku i został skierowany 23 czerwca 2023 r. do Sejmu, gdzie jednak nie podjęto nad nim już dalszych prac. Projekt zakłada de facto (z nielicznymi tylko zmianami) przywrócenie regulacji, które obowiązywały do końca 2017 r.
Potrzebna dyskusja
Biorąc pod uwagę doświadczenia ostatnich lat (zwłaszcza sposób procedowania taryf przez państwowe organy regulacyjne w latach 2021–2023), trudno się dziwić żądaniom samorządowców i branży wodociągowej. Postępowania taryfowe trwające długimi miesiącami, a w skrajnych wypadkach latami, seryjne odmowy zatwierdzenia taryf w oparciu o co najmniej dyskusyjne podstawy, średnie zatwierdzone podwyżki cen w kraju na lata 2021–2024 (w skali trzech lat!) na poziomie zaledwie 9,45 proc... Ponadto w 2022 r. praktycznie całkowita blokada procesu zmiany taryf, i to przy szalejącej inflacji, kilkukrotnym wzroście kosztów energii elektrycznej i rosnącej płacy minimalnej. Symbolem upolitycznienia procesu taryfikacji stała się ubiegłoroczna wrześniowa konferencja prasowa przedstawicieli Wód Polskich i Ministerstwa Infrastruktury, na której, wbrew wszelkim uwarunkowaniom ekonomicznym i zasadom prawnym wynikającym z u.z.z.w., wprost zapowiedziano blokadę podwyżek cen – wyłącznie na podstawie woli ówczesnego premiera. Branża znalazła się przez te działania w największej zapaści od co najmniej 20 lat.
Potrzeba dokonania zmian jest zatem oczywista. Pytanie, jaka powinna to być zmiana. Czy na pewno proste przywrócenie stanu obowiązującego do końca 2017 r. będzie remedium na dzisiejsze i przede wszystkim przyszłe potrzeby branży?
Może właściwiej byłoby, odrzucając jak najbardziej usprawiedliwione emocje, rozpocząć szeroką dyskusję nad całościowym modelem regulacji na rynku wodociągowo-kanalizacyjnym, wziąwszy pod uwagę doświadczenia z lat 2002–2017, kiedy główną rolę odgrywały organy gmin, i z lat 2018–2023, kiedy funkcje regulacyjne pełniły organy Wód Polskich. Przy jednoczesnym uwzględnieniu wyzwań, które stoją przed branżą w następnych latach, a determinowane są nie tylko koniecznością wdrażania kolejnych unijnych dyrektyw, co wiązać się będzie z miliardowymi inwestycjami, lecz także zmieniającymi się oczekiwaniami społecznymi w stosunku do sposobu świadczenia i roli usług publicznych. Do takiej dyskusji warto byłoby zaprosić wszystkich interesariuszy – uczestników rynku, przedstawicieli branży wodociągowo-kanalizacyjnej, samorządu, organów państwa, w tym właściwych ministerstw i UOKIK, wreszcie – organizacje społeczne, w tym konsumenckie i przedstawicieli biznesu.
Klienci potrzebują więcej
Punktem wyjścia powinno być ustalenie celów regulacji sektorowej. O tym, jak to ważne, świadczy porażka obecnego modelu. W nowelizacji u.z.z.w. z 2017 r. przyjęto zasadę, że naczelnym celem działania organu regulacyjnego powinna być ochrona odbiorców przed wzrostem cen za wodę i ścieki. Interpretowana niestety bardzo wąsko, jako konieczność maksymalnego ograniczania wzrostu tych cen, doprowadziła do zapaści przedsiębiorstw.
Tymczasem prawidłowe funkcjonowanie branży wodociągowo-kanalizacyjnej, odpowiadające oczekiwaniom odbiorców usług, to z jednej strony oczywiście zapewnienie dostępności ekonomicznej usługi, ale z drugiej strony również zagwarantowanie jej dostępności technicznej (rozbudowa systemów i ich bieżące utrzymanie), właściwej jakości i ciągłości usług oraz ochrona środowiska naturalnego. Wszystkie te cele powinny być w ustawie wyartykułowane, a balans między nimi przedyskutowany.
Warto też pamiętać, że o ile samo zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym poszczególnych gmin i tym samym ma niejako wymiar lokalny, to część zadań, w których realizacji uczestniczą przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (przede wszystkim wdrażanie unijnych dyrektyw środowiskowych), to już zadania, za które odpowiada państwo jako całość. I ma tu co najmniej do odegrania rolę koordynacyjną. Po ustaleniu celów do ich realizacji powinny zostać dobrane instrumenty i wybrane organy, które te instrumenty będą stosowały.
Regulacja – czyli co
Regulacja rynku wodociągowo-kanalizacyjnego nie sprowadza się wyłącznie do weryfikacji i zatwierdzania taryf. To cały konglomerat działań, począwszy od wydania zezwolenia na prowadzenie działalności, poprzez uchwalanie regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami a odbiorcami usług, aż po kontrolę sposobu działalności przedsiębiorstw i stosowanie sankcji za naruszenie zasad ustawowych.
Dziś regulacja oparta jest przede wszystkim na realizacji kompetencji twardych – wydawaniu decyzji, nakazów i stosowaniu sankcji. W zasadzie nie ma jakichkolwiek działań podejmowanych ex ante, tak aby wpływać na przyszłe zachowania uczestników rynku i kształtować je zgodnie z celami ustawy. Świetnym tego przykładem jest właśnie dzisiejszy sposób funkcjonowania organów regulacyjnych w obszarze zatwierdzania taryf. Nie dość, że każdy z jedenastu dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej prowadzi postępowania taryfowe w zasadzie według własnych zasad (często odmienne koncepcje prezentują nawet poszczególni pracownicy tego samego organu), to jednocześnie zapatrywania organów na wymagania, jakim powinny sprostać przedsiębiorstwa, i wykładnia poszczególnych norm prawa nie są w żaden sposób komunikowane przedsiębiorstwom (oczywiście z wyjątkiem samych decyzji odmawiających zatwierdzenia taryf). O ile efektywniejsze byłoby przedyskutowanie spójnych dla całego kraju wytycznych dotyczących sposobu przygotowywania wniosków z przedstawicielami branży i ich przekazanie przedsiębiorstwom przed składaniem tych wniosków oraz późniejsza aktualizacja?
O instrumentach regulacji warto pomyśleć szerzej, nie ograniczając się jedynie do tych stosowanych w relacji organ–przedsiębiorstwo. Trzeba również przeanalizować np. instrumenty, które mają chronić odbiorców w przypadku ograniczenia ekonomicznej dostępności usług.
Rozważyć należy także obowiązujące zasady sądowej kontroli działań organu regulacyjnego. Dziś część jego decyzji podlega ocenie w dwuetapowym postępowaniu administracyjnym, a później w ramach procedury sądowoadministracyjnej, część zaś jest weryfikowana przez sąd cywilny – sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Warto zadać pytanie, czy faktycznie sąd administracyjny jest najwłaściwszy do oceny uwarunkowań ekonomicznych kalkulacji taryf.
Mamy szansę
Poza dyskusją jest oczywiście to, że skuteczność konkretnego modelu regulacyjnego będzie pochodną szeroko rozumianej niezależności tych organów i ich profesjonalizmu. W tym kontekście, biorąc pod uwagę doświadczenia sprzed 2017 r., pojawia się pytanie o to, czy organy gmin stać będzie na taką niezależność i obiektywizm w ocenie taryf oraz czy dysponują one (zwłaszcza mniejsze) aparatem przygotowanym do realnej weryfikacji wniosków taryfowych.
Efekty procesu legislacyjnego ostatnich lat nauczyły nas, że ustawy procedowane bez konsultacji społecznych, bez udziału ekspertów i przyjmowane w kilka dni najczęściej okazywały się niedopracowane i pełne błędów. Ofiarą takiej legislacji padła w 2017 r. również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Niewątpliwie mamy teraz ogromną szansę, by błędów tych uniknąć przy pracach nad nowym kształtem ustawy branżowej. Obecna większość parlamentarna jednoznacznie deklaruje zamiar przywrócenia procesowi legislacyjnemu właściwych ram, środowisko wodociągowo-kanalizacyjne i samorząd są zgodne co do potrzeby zmian i zintegrowane przez doświadczenia kilku ostatnich lat jak nigdy dotąd. Co więcej, wydaje się, że społeczeństwo (pomne doświadczeń zarówno covidowych, jak i związanych z kryzysem energetycznym) również w znacznie większym stopniu niż jeszcze kilka lat temu rozumie i akceptuje to, że usługi publiczne na wysokim poziomie, zwłaszcza te zaspokajające elementarne potrzeby życiowe, to coś, za co trzeba i warto zapłacić. Nasze własne, krajowe doświadczenia (również te związane z regulacją sektorową w innych branżach, np. energetycznej) i całe spektrum rozwiązań regulacyjnych w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym funkcjonujących w innych krajach Europy to świetny materiał do analiz i przemyśleń. Możliwych rozwiązań jest wiele. Warto dyskutować.
Rozwiązania na już
Oczywiście pojawia się też problem, co zrobić tu i teraz. Przecież kilkaset przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych już wystąpiło z wnioskami o skrócenie ważności taryf ustalonych w 2021 r. i wciąż czeka na decyzje organów regulacyjnych. Znakomita większość pozostałych przedsiębiorstw złoży natomiast nowe wnioski taryfowe już w 2024 r.
Wbrew pozorom usprawnienie procesu zatwierdzenia taryf (a tym samym zyskanie czasu niezbędnego na dyskusję i ukształtowanie całościowego modelu regulacji sektorowej na rynku wodociągowo-kanalizacyjnym) jest możliwie. Kluczem do poprawy jest zmiana praktyki działania organów regulacyjnych.
Po pierwsze, zaakceptowanie przez nie faktu, że jedna z podstawowych zasad postępowania taryfowego, czyli ochrona odbiorców przed wzrostem cen, to ochrona przed wzrostem nieuzasadnionym, tj. takim, który nie znajduje oparcia w kosztach funkcjonowania przedsiębiorstwa. Nie zaś przed wzrostem zbyt wysokim, którego akceptowalny poziom ustala do tego arbitralnie sam organ.
Po drugie – porzucenie kilku karkołomnych wykładni wybranych przepisów u.z.z.w. i rozporządzenia taryfowego odnoszących się do zasad kalkulacji wniosków taryfowych, zwłaszcza w procedurze skrócenia czasu ich obowiązywania. Warto dodać, że przyjęcie tych koncepcji przez organy również podyktowane było próbą znalezienia usprawiedliwienia dla blokowania wzrostu cen.
Po trzecie – ujednolicenie praktyki prowadzenia postępowań wszystkich organów regulacyjnych. Po czwarte wreszcie – respektowanie przez organy regulacyjne podstawowych zasad postępowania administracyjnego. To znaczy: realna współpraca ze stronami postępowania, dążenie do wyjaśnienia okoliczności faktycznie istotnych dla sprawy, czytelność i jednoznaczność formułowanych żądań, wyczerpujący i precyzyjny sposób komunikowania przyczyn odmowy zatwierdzenia taryf, tak by przedsiębiorstwa mogły szybko poprawiać wnioski.
Pokusa kontrrewolucji
Jak widać, konieczność dokonania zmian jest oczywista, oburzenie środowisk branżowych i samorządowych praktyką organów regulacyjnych ostatnich lat usprawiedliwione, zaś sytuacja branży – niełatwa. Mimo to warto chyba porzucić pokusę kontrrewolucji, dostrzec zmiany uwarunkowań prawnych, ekonomicznych i społecznych, które zaszły od 2017 r., i przede wszystkim szansę na zainicjowanie procesu legislacyjnego z prawdziwego zdarzenia, z konsultacjami społecznymi, udziałem wszystkich zainteresowanych środowisk i organizacji, opartego na faktycznej analizie oczekiwań społecznych i wyzwań stojących przed branżą wodociągowo-kanalizacyjną. Procesu, który ma szansę doprowadzić do ukształtowania nowego modelu regulacji w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym, przemyślanego, spójnego i akceptowanego przez wszystkich uczestników rynku.©℗
