Samorządy chciałyby się pozbyć prywatnych firm z najbardziej dochodowych tras komunikacyjnych. Sprzeciwiają się temu UOKiK i środowisko przewoźników autobusowych. A w podtekście są pieniądze i nowe przepisy.
Starostowie znowu walczą o prawo do wyłącznego organizowania publicznego transportu zbiorowego na swoim terenie (można to w uproszczeniu porównać do in house przy samorządowej gospodarce odpadami). Chcą w ten sposób wyeliminować konkurencję. Obecne przepisy pozwalają najczęściej małym, prywatnym przewoźnikom autobusowym wykonującym kursy na podstawie zgłoszenia przewozu konkurować z wyznaczonymi przez samorząd przewoźnikami – często pekaesami. Konkurencyjni więc dla pekaesów przewoźnicy mogą zatem jeździć na tych trasach, które są dla nich najbardziej dochodowe. Dla przewoźnika użyteczności publicznej (ustawowo – operatora) skutek jest taki, że nie ma szans zarobić na sprzedaży biletów, bo jeździ w tereny mniej zaludnione i wtedy straty musi pokryć samorząd. Ten z kolei woli raczej zlikwidować linię, niż łatać kolejną dziurę w budżecie. W ostatecznym rozrachunku tracą na tym mieszkańcy. Szczególnie ci, dla których jedynym dojazdem do odległego centrum gminy czy powiatu staje się traktor lub rower.
Zmian domaga się m.in. Konwent Powiatów Województwa Świętokrzyskiego. W swoim stanowisku z 23 marca br., które niedawno trafiło do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, starostowie apelują o zagwarantowanie w polskich przepisach organizatorowi transportu opisywanego prawa wyłącznego. Zresztą nie pierwszy raz. Starostowie apelowali już o to także dwa lata temu. Dziś temat wraca.
Unia pozwala, a my nie
Starostowie znowu podnoszą, że cały czas istnieje niezgodność prawa krajowego w zakresie art. 20 z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1440 ze zm.) z unijnym. Chodzi konkretnie o art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.Urz. UE L 315 z 03.12.2007 r., str. 1). Prawo unijne pozwala na stosowanie prawa wyłącznego, zaś przepisy krajowe tego wyraźnie zabraniają.
W stanowisku podpisanym przez starostę jędrzejowskiego Edmunda Kaczmarka czytamy, że z jednej strony polska ustawa daje możliwość łączenia linii dla operatora, czyli linii nierentownych z rentownymi, co obniżałoby w znacznym stopniu koszty dla samorządów. Ale z drugiej wprowadza przewoźnika komercyjnego, czyli dodatkową konkurencję bez możliwości zastosowania prawa wyłącznego. W praktyce brak tego uprawnienia powoduje realne zagrożenie, że przewozy będą musiały być dofinansowane przez samorząd w stopniu trudnym do oszacowania. Zatem wyznaczony operator bez konkurencji, zarabiając na kursach bardziej dochodowych w godzinach szczytu, rekompensowałby sobie straty w kursach wykonywanych w godzinach mniej dochodowych (również w dni wolne i święta).
UOKiK – to narusza wolny rynek
Włodarze świętokrzyscy podkreślają, że temat prawa wyłącznego nie jest nowy, ale sprzeciwia się mu Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W związku z tym sprawa trafiła właśnie tam. Poparli ją również samorządowcy z lubuskiego. UOKiK jest jednak w tej sprawie nieugięty. W jego opinii wyłączność świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego szkodziłaby podnoszeniu efektywności świadczenia ww. usług, a w szczególności obniżaniu cen. Maciej Chmielowski z biura prasowego urzędu jest zdania, że skutkiem proponowanych rozwiązań byłby monopol, który z definicji nie spotyka się z konkurencją zarówno o rynek, jak i w działalności na tym rynku. Tym samym wyeliminowane zostałyby dla takiego rynku podstawowe dla gospodarki rynkowej bodźce, skłaniające do poprawy efektywności działania, w tym do obniżania kosztów działalności. Urzędowi wtóruje również Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji zrzeszająca m.in. przewoźników autobusowych (patrz opinia prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji).
Grzegorz Kubalski, prawnik, ekspert Związku Powiatów Polskich, polemizuje ze stanowiskiem UOKiK. – Stwierdzenie, że tego typu ingerencja narusza konkurencję, jest stwierdzeniem nietrafnym. Już sam fakt, że nakazujemy komuś jeździć po liniach nierentownych, jest naruszeniem zasad wolnego rynku. Nie możemy pozwolić sobie na sytuację, w której samorząd z racji oszczędności na operatorach będzie likwidował linie mające słuszne znaczenie społeczne – mówi Kubalski.
Czas nagli, pieniądze w podtekście
Od przyszłego roku sytuacja w powiatowym transporcie ma się zmienić. Zgodnie z ustawą z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1440 ze zm.) przewoźnicy wyznaczeni przez samorządy (czyli operatorzy) będą mogli uzyskać rekompensatę z budżetu państwa za wprowadzenie ulgowych biletów. Dziś ulgi te samorządy pokrywają z własnej kieszeni. Zniżki na bilety stosują też przewoźnicy prywatni, ale od 2017 r. już tak nie będzie. Tańsze bilety będą tylko u operatorów, na co szczególną uwagę zwracają starostowie. Ich zdaniem jeżeli nie wprowadzimy do przepisów prawa wyłącznego, to na trasach będą jak dziś jeździć prywatni przewoźnicy, na czym stracą podróżni. Dlatego starostowie chcą odroczenia o dwa lata wejścia w życie przepisów o ulgach. I ten problem także trafił w zeszłym tygodniu pod dyskusję na Konwencie Powiatów.
OPINIE EKSPERTÓW
Edmund Kaczmarek, starosta powiatu jędrzejowskiego
W przypadku braku prawa wyłącznego obok operatora może funkcjonować przewoźnik komercyjny, który wykonuje przewozy osób na podstawie zgłoszenia przewozu. Działa on na podstawie ustalonego przez siebie rozkładu jazdy w dowolnych godzinach, o dowolnej liczbie kursów, którego samorząd nie może kwestionować. Jeżeli aktualnie powiat obsługuje przykładowo kilkunastu przewoźników, to wybierając operatora na obsługę linii komunikacyjnych logiczne jest, że razem z nim będą funkcjonować przewoźnicy komercyjni w godzinach najbardziej dla nich opłacalnych, z kursami ustawionymi na 5 minut przed kursami operatora. W przypadku wykazywania strat przez operatora zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi finansowania publicznego transportu zbiorowego samorząd (organizator) jest zobowiązany pokryć straty i wypłacić rozsądny zysk. Brak prawa wyłącznego spowoduje, że samorządy nie wprowadzą linii o charakterze użyteczności publicznej, czyli nie wybiorą operatora i stracą na tym pasażerowie. Od 1 stycznia 2017 r. ulgowe bilety będzie mógł stosować tylko operator. Wzrosną ceny biletów u przewoźników komercyjnych.
Dominik Bońkowski, radca prawny specjalizujący się w prawie transportowym
Od nowego roku prawo do dopłat do biletów ulgowych będą mieli wyłącznie operatorzy wyznaczeni przez samorząd (powiatowy, gminny czy wojewódzki). Pula dopłat ma pochodzić z budżetu państwa. Obecnie o dopłaty mogą starać się wszyscy przewoźnicy, również ci komercyjni, z kieszeni urzędów marszałkowskich. Kiedy nowe regulacje wejdą w życie, samorządy bez operatorów wyznaczonych będą zdane na łaskę przewoźników komercyjnych, których przewozy będą niekoncesjonowane, a prowadzone wyłącznie w oparciu o zgłoszenie przewozu. To z kolei może stanowić problem dla mieszkańców, bo ceny biletów bez dopłat będą u nich znacznie wyższe. Dlatego już teraz samorządy powinny interesować się wyznaczaniem i zawieraniem umów, bo procedura jest długotrwała i skomplikowana, a mogą nie zdążyć przed czasem. W tym wyścigu prawo wyłączne ma raczej drugorzędne znaczenie, jest jednak istotne z punktu widzenia udogodnień dla samorządu.
Zdzisław Szczerbaciuk, prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji
W świetle praktyki, jaką stosują JST, uważamy, że powiaty chcą tego prawa do całkiem innego celu niż ten, który wynika z rozporządzenia 1370. W aktualnym stanie prawnym prawo wyłączne absolutnie nie byłoby skuteczne. W krajach, które bardzo rzadko takie prawo stosują, funkcjonuje pojęcie relacji komunikacyjnej, a nie tylko linii komunikacyjnej i prawo to jest udzielane dla takiej, konkretnie sprecyzowanej relacji. Ponadto konieczne byłoby określenie tego prawa, np. tego, kto nie mógłby realizować przewozów, korzystać z przystanków, sprzedawać biletów itp. Obecnie na większości linii komunikacyjnych w przewozach autobusowych osób poza miastami, funkcjonujących w kraju, przychody nie pokrywają kosztów usługi. Jeżeli brak jest pasażerów, to przyznanie na daną linię prawa wyłącznego nic operatorowi nie da. Samorządy chciałyby to prawo przyznawać na linie o dużej frekwencji pasażerów. W takiej sytuacji zyskiwałby dany samorząd, a poszkodowanymi byliby przewoźnicy, którzy realizować będą przewozy na zgłoszenie.