Od piątku przybywa obowiązków dla emitentów obligacji, ale jednostek samorządu terytorialnego to nie zaskoczy

29 września wejdą w życie zmiany, na mocy których trzeba będzie udostępniać aktualną wieloletnią prognozę finansową oraz prognozy w latach kolejnych, aż do czasu całkowitego wykupu obligacji. Czy i w jakim zakresie będą to nowe obowiązki dla gmin?

Zmiany w ustawie o obligacjach (m.in. dodanie do art. 35 nowych ust. 1a‒1e) wprowadza ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku. Niejako sankcjonuje ona dotychczasowy stan prawny, który również w pewnym stopniu zapewniał jawność w zakresie jawności danych dotyczących m.in. długu samorządowego, czyli wynikającego w szczególności z emisji papierów wartościowych. Zmiany w ustawie o obligacjach wzmacniają jednak obowiązek samorządów dotyczący jawności gospodarki finansowej poprzez wymóg szczególnego traktowania kwestii dotyczących emisji obligacji w aspekcie skonkretyzowanego obowiązku udostępniania tych danych poprzez ich prezentowanie w ramach wieloletniej prognozy finansowej.

Szczególne nakazy

Dodanie do ustawy o obligacjach (dalej: u.o.) wspomnianych przepisów powinno być więc kwalifikowane jako szczególny nakaz pod adresem samorządów, abstrahując od innych form zapewniania jawności funkcjonowania organów samorządowych. Zgodnie z art. 35 ust. 1a u.o. do czasu całkowitego wykupu obligacji emitent (w tym również gmina) jest obowiązany publikować na swojej stronie internetowej ‒ najpóźniej w ostatnim dniu każdego kolejnego roku obrotowego ‒ informacje dotyczące prognozy kształtowania się zobowiązań finansowych emitenta, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2, na ostatni dzień następnego roku obrotowego.

Z kolei w nowym ust. 1b tego samego artykułu wskazano, że w każdym rocznym sprawozdaniu finansowym opublikowanym w okresie od dnia emisji do dnia wykupu obligacji, w informacji dodatkowej, emitent jest obowiązany wskazać i wyjaśnić istotne różnice między opublikowanymi informacjami dotyczącymi prognozy kształtowania się zobowiązań finansowych emitenta na ostatni dzień roku obrotowego, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz zobowiązaniami finansowymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych emitenta na ten dzień.

Ważne jest też to, że w przypadku emitenta będącego jednostką samorządu terytorialnego – jak zapisano w nowym ust. 1e ‒ spełnienie powyższych obowiązków następuje przez udostępnienie aktualnej wieloletniej prognozy finansowej oraz odpowiednio wieloletnich prognoz finansowych publikowanych w kolejnych latach.

Wieloletnia praktyka

Korelacja wspomnianych regulacji prawnych stwarza więc dla JST skonkretyzowany prawny obowiązek udostępniania aktualnej wieloletniej prognozy finansowej oraz prognoz w latach kolejnych. Co ważne, takie czynności mają być realizowane przez emitenta aż do czasu całkowitego wykupu obligacji. W praktyce może to oznaczać wieloletnie powinności w zakresie udostępniania wspomnianej wyżej dokumentacji.

To jednak nie jest zupełna nowość. Od wielu lat bowiem czynności te (w mniejszym lub większym zakresie) są już realizowane przez samorządy ‒ poprzez publikacje uchwał organów stanowiących jednostek samorządowych i zarządzeń tych jednostek na stronach Biuletynu Informacji Publicznej poszczególnych samorządów.

Co ciekawe, w dotychczasowych przepisach ustawy o obligacjach, które nie podlegają nowelizacji, też można znaleźć sformułowania odnoszące się jednoznacznie do JST. Jak bowiem wynika z art. 2 u.o., obligacje mogą emitować:

1) osoby prawne, w tym mające siedzibę poza terytorium Polski:

‒ prowadzące działalność gospodarczą lub

‒ utworzone wyłącznie w celu przeprowadzenia emisji obligacji;

2) osoby prawne upoważnione do emisji obligacji na podstawie odrębnych ustaw;

3) spółki komandytowo-akcyjne;

4) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa;

5) instytucje finansowe, których Polska jest członkiem lub Narodowy Bank Polski, lub przynajmniej jedno z państw należących do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), lub bank centralny takiego państwa, lub instytucje, z którymi Polska zawarła umowy regulujące działalność takich instytucji w kraju i zawierające stosowne postanowienia dotyczące emisji obligacji ‒ zwane „emitentami”,

6) gminy, powiaty oraz województwa, zwane dalej: „jednostkami samorządu terytorialnego”, a także związki tych jednostek oraz jednostki władz regionalnych lub lokalnych innego niż Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Zatem w szczególności JST mogą mieć status emitenta, a więc w praktyce pozyskiwać kapitał z wykorzystaniem papierów wartościowych.

Pożyczki dla JST

Zresztą to założenie ma również potwierdzenie w art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z nim JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

• pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST;
• finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;
• spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
• wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Ponadto zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa wyżej, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.

Nie ma wątpliwości co do tego, że zaciągnięcie zobowiązania przez JST ma znaczenie dla jej sytuacji finansowej, a dotyczy to m.in. długu związanego z wyemitowanymi papierami wartościowymi. Zobowiązania te mają status tytułów dłużnych, na co wskazuje art. 72 ust. 1 u.f.p. Postanowiono w nim, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

• wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;
• zaciągniętych kredytów i pożyczek;
• przyjętych depozytów;
• wymagalnych zobowiązań:

‒ wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

‒ uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Ważna dokumentacja

Należy także dodać, że zobowiązania, które zaciąga JST, powinny mieć odzwierciedlenie w dokumentacji finansowej danej jednostki, w tym w uchwale budżetowej oraz wieloletniej prognozie finansowej. Są to wymogi prawne, m.in. ze względu na różne ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań, w tym wskaźniki spłaty zadłużenia. Te dane są więc z zasady ujmowane w dokumentacji finansowej jednostki. Nie zawsze jednak spełnienie takich wymogów prawnych idzie w parze z jawnością gospodarki finansowej. Chodzi tu o perspektywę osób trzecich, w tym mieszkańców danej wspólnoty, którzy często nie mają świadomości o zobowiązaniach spoczywających na lokalnym samorządzie, gminnym, powiatowym czy nawet wojewódzkim. Oczywiście w ustawie o finansach publicznych od lat obowiązują już regulacje mające zapewnić realizację jawności zasady jawności. Mowa przede wszystkim o art. 34 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez:

• jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących JST;
• jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów JST;
• podawanie do publicznej wiadomości:

‒ kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów JST,

‒ kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe,

‒ zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych,

‒ informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne;

• jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej JST;
• podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących:

‒ zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację,

‒ zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych,

‒ zasad odpłatności za świadczone usługi;

• zapewnianie radnym danej JST dostępu do:

‒ dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych ‒ z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych,

‒ informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej,

‒ sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni;

• podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego JST dotyczących gospodarowania środkami publicznymi;
• podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, o których mowa w art. 70 u.f.p.

Informacja publiczna

A zatem spektrum spraw, które mają przymiot jawności, jest dość szerokie, a zaciąganie zobowiązań wpisuje się do niektórych wspomnianych kategorii mających zapewnić jawność.

Nowe regulacje niejako sankcjonują zastany stan prawny, osadzony m.in. w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Jak wynika z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. o:

• zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
• danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć;
• majątku publicznym, w tym o majątku JST oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego,
• długu publicznym.

W świetle tych przepisów każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w tym treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał, stanowi informację publiczną. W konsekwencji można stwierdzić, że w systemie prawnym istniały już dotychczas mechanizmy prawne zapewniające jawność również w zakresie, w jakim wprowadzono zmiany w ustawie o obligacjach. ©℗