Czy dochody z opłat geodezyjnych można przeznaczyć na podwyżki płac dla pracowników samorządu?

Wpływy z tytułu udostępniania map, danych, a także opłaty za prowadzenie zasobów geodezyjnych stanowią, jak przewiduje prawo geodezyjne i kartograficzne, dochód własny powiatu. Przepisy jednak nie określają jednoznacznie, co można finansować z tych środków. Dlatego mamy wątpliwość, czy możemy przeznaczyć je na wynagrodzenia i pochodne dla pracowników wykonujących zadania zlecone powiatowi?

W art. 41b ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego (dalej: p.g.k.) postanowiono, że wpływy z udostępniania map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że wpływy z udostępniania map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu. Z kolei ust. 3 wspomnianej regulacji przewiduje, że z budżetu (odpowiednio) samorządu województwa i powiatu, w wysokości nie mniejszej niż uzyskana w roku poprzednim kwota wpływów, o których mowa w ust. 1 i 2, są finansowane zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem i zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wyłączaniem materiałów z zasobu.

Ustawowe zadania

W szczególności należą do nich:

1) przebudowa i remont lokali przeznaczonych do prowadzenia zasobu;

2) wyposażenie i utrzymanie w należytym stanie technicznym lokali przeznaczonych do prowadzenia zasobu;

3) informatyzacja zasobu;

4) zakładanie, aktualizacja i modernizacja map topograficznych i tematycznych, osnów geodezyjnych, mapy zasadniczej, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji gruntów i budynków;

5) weryfikacja wyników zgłoszonych prac geodezyjnych przekazywanych do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (SGiK);

6) wykonywanie ekspertyz i opracowań dotyczących stanu zasobu oraz jego potrzeb rozwojowych;

7) zakup urządzeń, oprzyrządowania, sprzętu informatycznego, oprogramowania oraz sprzętu poligraficznego, niezbędnych do realizowania zadań wymienionych w pkt 1‒6;

8) podnoszenie kwalifikacji pracowników SGiK zatrudnionych w związku z prowadzeniem zasobu poprzez pokrywanie kosztów szkoleń, narad i konferencji w zakresie udostępniania, aktualizacji, utrzymywania i rozwoju tego zasobu.

Jednocześnie w art. 7 p.g.k. ustawodawca określił pełen katalog zadań przypisanych do SGiK, czyli zadań realizowanych przez starostę. A zatem do zadań SGiK należy w szczególności:

• realizacja polityki państwa w zakresie geodezji i kartografii;
• organizowanie i finansowanie prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym: – rejestracji stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (kataster), – pomiarów geodezyjnych i opracowań kartograficznych, – fotogrametrycznych zdjęć powierzchni kraju i opracowań fotogrametrycznych, – wydawania urzędowych map i atlasów terytorium Polski, – prowadzenia krajowego systemu informacji o terenie;
• prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych;
• kontrolowanie urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii.

Szczególne wątpliwości

Z punktu widzenia podanej problematyki istotne jest, że choć art. 41b ust. 3 p.g.k. wyznacza pewne ogólne ramy finansowania zadań związanych z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem i zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego, to nie można na tej podstawie wyciągać wniosku, że w dowolny sposób można finansować wynagrodzenia pracowników realizujących zadania wskazane w art. 7 p.g.k.

Z pewnością wymienione w art. 41b ust. 3 zadania (pkt 1‒8) mogą być finansowane specjalnymi dochodami własnymi powiatu, pochodzącymi z czynności starosty. Nie ma zatem wątpliwości, że w zakresie tego katalogu wydatków ich finansowanie ze wspomnianych dochodów powiatu jest legalne. Wątpliwości związane są jednak z tym, że ustawodawca, określając te zadania, użył również sformułowania „w szczególności”. Może to sugerować, że dopuszczalne jest także finansowanie innych zadań (celów) ze wspomnianych specjalnych dochodów powiatu. W rzeczywistości jednak wynik analizy systemowej wewnętrznej omawianych przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. niemożności dowolnego wydatkowania tych specjalnych dochodów powiatu.

W tym kontekście warto przyjrzeć się stanowisku Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 14 września 2023 r. (znak RP/063/26/68/1/2023). W piśmie tym zwrócono uwagę na kilka aspektów prawnych.

► Po pierwsze, z konstrukcji wspomnianego wcześniej przepisu wynika, że wyliczenie zadań, jakie powinny być finansowane z budżetu powiatu, nie ma charakteru zamkniętego, gdyż jest poprzedzone sformułowaniem „w szczególności”.

► Po drugie, wśród przykładów zadań finansowanych z budżetu powiatu nie wymieniono wynagrodzeń pracowników czy też kosztów ich zatrudnienia, natomiast w ostatnim punkcie postanowiono o finansowaniu podnoszenia kwalifikacji pracowników SGiK zatrudnionych w związku z prowadzeniem zasobu poprzez pokrywanie kosztów szkoleń, narad i konferencji w zakresie udostępniania, aktualizacji, utrzymywania i rozwoju tego zasobu.

► Po trzecie – jak podkreśliła RIO – przy takiej konstrukcji legislacyjnej nie można uznać, że ustawodawca wskutek przeoczenia pominął wynagrodzenia pracowników, a jednocześnie założyć, że objął tą sferę ogólnym sformułowaniem „zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem i zabezpieczaniem zasobu”.

► Po czwarte, gdyby zamiarem ustawodawcy było przeznaczenie środków z budżetu powiatu w powyższym zakresie również na wynagrodzenia pracowników, to ten zakres finansowania zostałby wyszczególniony w art. 41b ust. 3 p.g.k.

Powołując się na powyższe argumenty prawne, RIO uznała, że brak jest podstaw do przeznaczenia środków ze wspomnianych opłat na wynagrodzenia pracowników.

Warto przy okazji wspomnieć o innym stanowisku RIO w Poznaniu z 5 marca 2021 r. (znak WA-0280/5/2021), które nadal zachowuje aktualność. RIO powołała się w nim na stanowisko głównego geodety kraju (pismo z 30 września 2020 r. znak NG-SIK.920.2.2020.AA), w którym m.in. podano: „(…) Starosta powinien – w sytuacji deficytu środków na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, po przeprowadzeniu analizy i racjonalizacji rozdysponowania tych środków w obsługującym go urzędzie, zabiegać o ewentualne dodatkowe środki za pośrednictwem wojewodów. W ocenie Głównego Geodety Kraju art. 41b ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne umożliwia czasowe, tj. do momentu uregulowania spraw z budżetem państwa w sposób opisany powyżej, dofinansowanie także wynagrodzeń pracowników starostw, realizujących zadania Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wymienione w art. 7d ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficznie”.

A zatem w obecnym stanie prawnym istnieją przeciwwskazania do przeznaczania środków specjalnych (dochodów powiatu) pochodzących z różnych czynności wykonywanych przez starostę na poczet wynagrodzeń pracowników wykonujących te czynności w ramach zadań w zakresie geodezji i kartografii. Można jednak wystąpić do wojewody o dodatkowe środki na wynagrodzenia podwładnych realizujących wspomniane zadania z zakresu administracji rządowej, a w ostateczności rozważyć czasowe dofinansowanie wynagrodzeń ze środków własnych powiatu. Z ostrożności można także rozważyć zasięgnięcie stanowiska właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, która może ocenić podane zagadnienie w sposób odmienny. ©℗